自然灾害救助范畴

【专家解说】：我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，平均每年造成近2万人死亡，直接 经济损失高达国家财政收入的1/4至1/6。而且，随着社会经济的发展和人类活动的增 强，自然灾害的损失还在以更快的速度增长，进入90年代已达到每年上千亿元的水平， 给人民生命财产带来了巨大损失，严重影响了我国的可持续发展。针对目前的灾害现 状，我国的部分学者在分析了我国当前减灾工作状况后, 提出了建立减轻自然灾害系 统工程的意见（马宗晋等，1990，1992），并对建立这样 一个系统的必要性和可行性 作了分析，对减灾系统工程的主要内容进行了详尽的论述（马宗晋等，1991；马宗晋 等，1998），指出我国的减灾系统工程应包含十个方面：监测、预报、评估、防灾、 抗灾、救灾、灾后安置与重建、教育与立法、保险与基金、规划与指挥，并对这十个 方面之间的相互关系作了分析。 但是，目前关于在我国建立减灾系统工程的问题上尚有一些问题值得研究：1）国 际上已有的减灾系统工程有那些特色，我们可以从中得到那些启迪？ 2）建立减灾系 统工程的过程中，需要解决那些最为紧迫的问题？本文将以美国和日本为例，讨论这 两个问题。 一、我国减灾系统工程现状



图1、我国减灾系统工程示意图 建国以来，我国政府极为重视减灾事业，先后成立了七大类的减灾管理部门，此外 全国防汛抗旱工作由国家防汛抗旱总指挥部负责，通过40余年的努力，使我国的减灾能 力已经有了长足的进步。 尽管前40多年的减灾工作取得了显著的成绩，但我国每年的灾害损失还在逐年上升 ，仅1996年就达到2800多亿元，1998年预计将会超过3000亿元。这说明自然灾害已成为 社会经济发展的最大制约因素之一，减灾已成为一个重大的社会问题。 目前，我国的减灾工作存在着一系列的问题，如：减灾立法尚不完善，缺少一个规 范全国减灾工作的综合性法律；没有一个长远的减灾机构及减灾物质储备；减灾通讯建 设滞后；减灾、救灾体制不完善；抗灾、救灾资金短缺；各种抗灾工程老化问题严重； 减灾工作未能纳入各级政府的经济发展计划中；各种减灾监测、预报等系统分散管理， 重复建设，效益较低；各地区没有制订与减灾工作要求相适应的社会经济发展政策。这 些问题的最终解决必须要依靠建立减灾系统工程，并在立法的基础上，由国家统一领导 这一系统工程。 各种自然灾害都不是孤立的，单靠某一种减灾措施是无法解决我国日益严重的灾害 问题的，特别是巨灾。要想更好地搞好减灾工作，必须强调由单项减灾走向综合减灾， 建立全国统一的减灾系统工程。减轻自然灾害的各种措施，包括监测、预报、评估、防 灾、抗灾、救灾、安置与新建、教育与立法、保险与基金、规划与指挥，都可以作为减 灾系统工程的一部分统筹考虑、综合实施（马宗晋，1991、1993、1998）。图1是我国 减灾系统工程的基本框架。 下面简要介绍防灾减灾系统工程各部分的含义：

1.1 监测 监测就是监视成灾预兆，测量变异参数，及灾后对灾情进行监视和评估等。对自然 灾害的监测是减灾的先导性措施，通过对自然灾害的监测提供数据和信息，从而进 行示警和预报，因而灾害监测的作用和任务是相当明确的，也是抗灾、减灾工作所 必不可少的一个重要环节。近40年来，中国已建成7大类自然灾害的单项监测网络， 这些监测网一般由国家综合台站、区域监测台站和各地方台站等几级组成。目前的 监测系统网主要处于单项发展，以通信手段为主的现状。各监测系统的发展极为不 平衡，这无疑影响了中国的灾害监测工作的进一步发展。由于各种自然灾害之间有 着有机的联系，因而今后的灾害监测系统的建设应该是在继续完善各单类监测系统 的基础上，逐步向全国性的综合监测网方向发展。首先进行灾害信息的交叉使用， 并建立全国性统一的灾害数据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础， 建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。

1.2 预报 预报分为长期、中期和短期预报，及临灾预报，它是减灾工作的前期准备和各级减 灾行动的科学依据。对预报工作，目前主要是强调灾害的群发性及链发性，突出研 究灾害的综合特点。在对综合自然系统的变异进行深入研究的基础上，加强对各类 单项自然灾害的预报工作，并逐步走向系统性、综合性的预报，这是当前灾害预报 科学中一个新的研究方向。 在中国，虽然各单项灾害预报均有一定的经验和理论基础，但总的预报水平却极不 均衡，如地震灾害的预报成功率仅为20%，而在短期天气预报方面则可达70%以上。 如果我们对自然灾害的监测、预报能力，数据分析方法上不进行重大改进的话，则 短期内是难以提高综合预报水平的，在这方面，大力引进先进的监测预报系统及手 段，扩大国际交往，加速信息交流与消化，是我们今后的努力方向。

1.3 评估 对灾害的评估是指在灾害发生的全过程中，对灾害的自然特点及其对社会的损害程 度作出的估计和判断。具体来说，评估又可分为：灾前预评估、灾时跟踪评估和灾 后灾情评估。对灾害进行评估是衡量减灾效益的主要手段，灾前评估的正确与否对 于研究灾害来临时的防范措施、抗灾救灾对策是必不可少的。灾时及时准确的评估 是现场领导进行抗灾决策的主要依据之一（如炸坝、移民、疏散等工作均需灾时评 估作为依据），灾后灾情评估对于救灾工作的开展，对于救灾人力、物力的筹集与 调动也是必不可少的。 灾害评估工作的重要性使得我们不得不下大力气去研究它的工作方法及各种实际问 题和理论问题。就中国目前的具体情况来看，尚缺乏一个科学的数据系统，尤其缺 乏全国统一的评估标准和方法。我们曾尝试按灾度将自然灾害划分为五个等级，在 此基础上研究灾害的评估方法，研究救灾防灾的责任等问题。

1.4 防灾 这里所说的防灾是指减灾的非工程性措施，如人员和可动产的减灾措施和灾时行动 计划等，具体来说，如大工厂的计算机系统、生产自动化流水线，国家文物的防灾 措施等等均属于防灾的范畴。在灾害预报和预警的前提下，在灾害发生之前，有效 地转移和保护各种可动产及人员也是防灾的一个重要课题。中国是一个灾情较为严 重的国家，每年因此而造成了巨大的经济损失，影响了经济持续高速地发展。所以， 使各级政府和全国人民认识到这一点，动员全社会都来关心和参与减灾活动，积极 行动起来，在平时作好防灾的一切准备工作，这样一旦灾害来临时，就会有所防范， 减少财产损失，这无疑将极大地推进经济的发展。

1.5 抗灾 同防灾相比，抗灾主要是指永久性和临时性的工程措施，如：建筑、堤坝、厂房等 工程性措施。在这方面，通过中国政府的努力，在过去的40年中，已经有了相当大 的进展，有着很好的抗灾工程基础，这对于抗水、抗风、抗海潮、抗震等抗灾工作 起到了重要作用。 作为抗灾工程措施，我们提倡在由工程选址到施工的每一环节，均应有防灾、抗灾 措施。在制定国土规划时，在进行城市建设与工程选址时，应回避风险程度大的地 区。 就近期来说，根据过去40年的防灾、抗灾经验，我们认为抗灾工程应包括以下几项： ①各大江河防汛抗旱工程；②重要大城市的防汛、抗震工程；③险堤、险库的加固 工程；④沿海地区的地面沉降防治措施；⑤山区的防塌、防滑工程；⑥国土绿化工 程。

1.6 救灾 救灾是指灾害发生时，对人民生命财产的急救，对次生灾情的抢险。救灾是一项极 为复杂的、社会性的、半军事化的紧急行为。从抢救到医学，从生活秩序到社会秩 序，从技术到工程，从决策到指挥，组成了一个完整的救灾系统。根据灾害预测预 报意见和灾害区划，需要有组织地采取针对性的综合措施，最大限度地减少灾害损 失，以利于灾后重建工作的顺利开展。目前主要应加强研究救灾的技术手段，增加 救灾设备，建立应急性的通讯网络系统和交通运输系统。

1.7 灾后安置与重建 每当大灾发生后，尽快安置灾民，解决他们的生活困难就成为一个社会最为紧要的 问题。由于中国经济发展还较为落后，各种医疗、住房体制尚未完善，因而缺乏这 方面综合的管理体制。为了预防今后各种灾害的侵袭，目前中国正在组织力量进行 各种类型城市、工矿企业的减灾预演工作，目的是为了在灾害来临时，妥善做好各 种救灾工作，特别是灾民的生活安置工作。 灾后重建，包括迅速恢复社会生活秩序和恢复经济生产，破旧立新，重建家园，这 是减灾工作最具体的表现。一次大灾过后，各种建筑设施的破坏，工矿企业的停产， 金融贸易的停滞，家庭结构的破坏等均会引起巨大的衍生损失，因此为了尽快安置 灾民，恢复生产，就必须强调灾后重建工作的极端重要性。中国政府平均每年有10 多亿元的资金用于自然灾害后的重建，同时在特大灾害后(如1991年大水后），还有 非灾区人民的救助及部分国际援助。但这还远远不够，我们的目标是要在中国建立 一整套完善的灾后重建体制，以适应于中国灾害多发的现状，在这方面的国际合作 和资金援助是十分必要的。

1.8 教育与立法 教育是一个国家的立国之本，是各项工作的基础，同样也是减轻自然灾害，提高人 民防灾减灾意识的重要手段。对人民的国情教育也应包含灾情教育，防灾减灾的常 识教育，要从儿童和学生作起，认真充实减灾知识，这是中国目前防灾工作中所面 临的一项最为紧迫的任务。在这方面，我们还十分薄弱，几乎处于一种空白状态。 现在所说的自然灾害中，有相当部分是由于灾害来临时，人们的惊慌失措或灾前不 重视防灾措施的完善而造成的。在过去的几年中，中国有关部门已进行了大量灾害 知识方面的宣传教育，虽然使人们的灾害意识有所提高，但灾害知识缺乏，承灾能 力低下，平时不重视减灾工作的现象依然存在。因而，继续加强灾害教育，提高全 民的减灾意识，仍是一项十分迫切的工作，要使人们平时就有灾情思想，只有这样， 在灾害来临时，才能镇定自若，全身心投入抗灾救灾活动中去。 灾害立法是最终保障防灾减灾体制顺利建立和发展的根本出路。为了保证各项减灾 措施的实施，节制人类盲目地开发和非科学活动，惩治对减灾工程和减灾工作的破 坏行为，必需制定法规，以法减灾。建立减灾各个环节的法规，进行全民族减灾法 制教育，建立减灾立法的执行与监督机构，是需立即开展的工作，并应首先着手制 定中国的"减灾法"和灾害评估规范。只有通过有关法律、法规的颁布，才 能从根本 上建立起全国统一的防灾体制，明确各级政府的职责，使人们在减灾活动中，有法 可依，依法行事。建议成立国家一级的减灾委及国家减灾中心，全面领导、组织、 协调各个部门和区域的减灾业务和科研工作，加速实现减轻自然灾害的目标。

1.9 保险与基金 抗灾、救灾，安置灾民，重建生产，需要大量的资金和人力物力。在中国目前经济 尚不富裕的情况下，适当应用保险与基金的策略无疑是一条可行之路。这样，就可 以动员全社会力量，集中一切可以集中的人力物力，投入到抗灾、救灾工作中去。 过去几年的实践证明，保险工作在重建灾区，安置灾民生活中发挥了巨大的作用， 大量保险款项的投入，极大地加速了灾区的经济重建。在中国经济体制改革的大潮 中，灾害保险是将保险工作推向社会化、市场化的最佳方式。目前，中国的灾害保 险业务尚处于摸索阶段，但国内外已有的事实说明它是减轻自然灾害的一项重要措 施。当前，我们需要扩大保险业务范围， 保险灾害区划，使全社会都来协助减灾、 救灾。 基金是指政府和社会筹集的专门用于灾后灾民生活救济的款项。中国目前尚未开展 这项工作，但国际经验表明，专项救灾基金的发放，对于灾区重建，人民生活安置 所起的作用绝不亚于保险。因而，随着中国经济的发展，国家和社会团体及个人收 入的增加，适时增设抗灾、救灾基金是十分必要的。

1.10 规划与指挥 减灾工作应作为经济建设的一项重要措施纳入国民经济和社会发展的总体规划，保 持经济的正向发展和减少负向效应是国民经济建设的一个重要方面，是缺一不可的。 自然灾害的发生，既有自然因素，也有人为因素；减轻自然灾害主要是在顺乎自然 规律的前题下，发挥人类的作用，运用技术、经济、法律、行政、教育等手段削弱、 消灭或回避灾害源；削弱、限制或输导灾害体；保护或转移受灾载体。这些目标的 实现，需要全社会协调行动，需要由某些行政部门进行管理。长期以来，减灾系统 分散成多个方面，处于分散管理的状态，既容易造成不同专业部门重建的浪费，又 不适应对减灾综合作用的认识和综合减灾的要求，因此为了有效地调动全社会力量 进行减灾活动，中央及省市政府应建立健全减灾组织，建立减轻自然灾害的指挥决 策系统，加强灾情联防、联抗工作。明确国家减灾工作重点，中国减灾工作的重点 应放在对国计民生有重大影响的多发性、突发性的特大灾害上，应对人口稠密、经 济发达，对中国政治、经济、文化有重要影响的灾害多发区重点加强组织工作。建 立减灾综合示范区，加强立法工作，促进国际减灾交流合作，特别是环太平洋地区 的减灾合作与交流。增加减灾工程投入，特别应加强与减灾有关的重大科研项目的 投入。

重大灾害的预防和进入抗灾、救灾阶段都要有一个统一协调强有力的指挥系统，它 也是单项和综合减灾预案的平时和灾时的执行系统，其关键意义显而易见，但由于 目前减灾管理体制上的某些弱点，减灾的指挥系统的组织方式和工作力度还急待研 究和加强。

二、同美、日两国的减灾系统的对比 美国和日本是世界上灾害防治工作做得比较好的国家，早在上个世纪，美日两国就 已开始针对本国的灾害问题进行立法工作，同时不断引进防灾新技术，修建抗灾工程，研 究灾害机制。在此基础上，建立和发展了适合各自国情的减灾系统工程，使得美日两国抵 抗自然灾害的能力大幅度提高，减少了灾害对经济建设的负面效应。在许多方面，它们的 经验值得我们借鉴。 图2和图3分别是美国和日本减灾系统工程的示意图。（略） 美国幅员辽阔，其国土面积同我国相近，主要灾害为飓风、地震、洪水、干旱等。 美国对灾害的战略主要是在于预防，并且下大力气研究与灾害有关的一系列基础理论问题 和社会行为，如：灾害预报、环境控制、灾情救治、灾后流行病防疫等等。 从图2我们可以看出，美国的减灾系统工程有如下几个重要特点：

1)、 重视对灾害的科学研究，特别是灾害发生的动力学机制问题的研究；

2)、非常重视灾害对自然环境的影响，将减灾和环境保护结合起来；

3)、把人与自然灾害之间的关系放在突出位置上，十分重视人的生命价值；

4)、从制度上、法律上把防灾、减灾作为联邦政府及州政府的一项日常任务确定下 来，有十分明确的责任划分；

5)、建立全国范围内的灾害网络，包括监测、预报、救灾、通讯等等，当灾情发生 时，各种服务系统自动进入救灾状态；

6)、联邦及州政府对于救灾、抗灾都有 专门的财政预算拨款。 日本的减灾系统有着其独有的特点，由于日本国土狭小，经济发达，因而灾害的发 生对日本经济的打击要远远大于同等程度的灾害对美、中这些大国的打击，因此，各届 日本政府均十分重视防灾、减灾工作。日本的主要灾害是地震、雪灾、洪水、 台风这几大 灾害，其次的还有火山灾害、滑坡等等。以上这些因素从根本上决定了日本的减灾系统工 程不同于美国和中国这样幅员辽阔、灾种繁多的国家的减灾系统工程。总体上说，日本的 减灾系统工程有以下几个特点： 1）十分重视对灾害的法制化管理 ； 2）重视主要灾害的防治工作，并制订专门的单项灾害防治法规，以指导国民的救 灾工作，如：大地震对策特别措施法、河川法等（程晓陶，1992）； 3） 建立由政府首相任主席的中央防灾委员会，指导和部署全国的减灾工作； 4）对于同减灾活动有关的各项计划，如：灾害科研、防灾设施、救灾行动、灾情 监测等均有专门的国家预算予以特别支持； 5）特别重视防灾通讯系统的建设，并将其作为一项单独的减灾工程加以建设，其 通讯网络从中央防灾机构一直到居民区， 形成了一个可以及时通报灾情，及时 进行救灾工作的现代化防灾通讯系统。 从美日两国的减灾系统工程中， 我们可以一些共同特点： 1）国家对减灾工作有充足的专项财政保证； 2）重视灾害基础理论研究； 3）大力发展防灾通讯网络； 4）利用法律、法规来管理减灾工作，并在建设适合各自国家的减灾管理部门； 5）有充足的救灾物质储备和十分发达的救灾紧急行动计划； 6）将减灾活动同经济发展，社会进步联系在一起； 7）强调提高人民的防灾意识。 三、对我国减灾系统工程的分析和几点建议 1、减灾系统工程的动态运行及其分析 由图1中，我们可以看出在整个减灾系统工程中，灾害立法和国家强有力的统一领 导是系统的龙头，没有这个龙头，就无法将一个庞大的系统工程管理起来。此外，无论 是建立中央及各地方的减灾管理机构、制订减灾国家预算，将目前分散的各单项减灾系 统统一起来，还是促进灾害保险、城市规划等，以及提高人民的灾情意识均需要以立法 为基础。 根据我们对现有减灾系统的分析，认为当前影响我国减灾系统工程能否顺利建立 和发展的几个关键问题是：1）灾害立法；2）资金投入；3）通讯联络；4）中央管理机 构；5）灾害科学研究。 2、几点重要建议 （1）建立我国自己的减灾法规体系，并依法建立防灾、减灾组织 从世界其他国家来看， 无不把灾害立法作为推进减灾工作顺利发展的基础。对于 经常发生的、对人民生命财产造成严重破坏的重大灾害，更是要制定专门的法律文件来 指导各团体及个人的减灾防灾措施。 就我国的情况来看，从1949年到1991年，我国已制订了同防灾、减灾有关的法律、 法令近百件。特别是1978年以来，我国的灾害立法工作开展较为顺利，颁布了许多有关 灾害的法律，如：《防震减灾法》等近70 件，但尚无一个综合性规范防灾减灾工作的全 面大法。作者认为，由于我国灾害问题的复杂性，迫切需要制定全国性的减灾方面的综 合性法律，如灾害基本法和灾害救助法，并完善现有的法律法规，使立法工作适应于我 国目前和未来的抗灾减灾工作需要。 《灾害基本法》是规范各级政府、组织、团体及个人在减灾工作中的责任和义务的 法律。它对灾害管理的基本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予以原则 性规定，其中最重要的是有关灾害管理组织和灾害防御预算方面的内容。从长远的观点 来看，应该建立全国性的防灾减灾基金，由中央政府的相应专门机构来管理，以解决目 前我国普遍存在的减灾资金不足的严重问题。 《灾害救助法》是用于规范灾后对灾区开展救灾工作的减灾救助法案，其中应明确 根据分级负担的原则规定中央、地方、社会团体及个人在减灾救灾工作中的责任和义务， 确定减灾资金的来源，根据灾情的严重程度，按照不同的比例，来确定各级政府应承担 的减灾救灾费用。这样就可以充分调动地方政府的减灾救灾积极性，增强各级政府的灾 害意识，减轻灾害所带来的损失，促进经济的发展。 （2）加强政府对减灾工作的投入和管理 由于经济发展水平方面的原因，我国的减灾投入问题至今未能很好地解决，一方面 国家财政困难，拿不出更多的钱用于防灾减灾投入，另一方面， 由于投入不够，每年灾 害造成的损失越来越大，又影响了国家的财政税收；另外，各地方政府等、靠、要思想严 重，减灾投入意愿较为薄弱。这种现状使得灾害造成的损失一年比一年大，在个别地方， 还变成了社会的不安定因素。因而需要对当前的减灾投入政策予以改变，适应现代灾害 管理的需要，防灾减灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府均应责 无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导之下进行。 减灾投资可分为二部分：一是主动性的灾前投资，用于灾害预防和研究，以及修建 各种抗灾设施；二是被动性的减灾投入，主要用于灾后的救灾与灾民救济，灾区重建等 （孙玉科等，1992）。针对现在灾害损失越来越大的情况，特别是1998年的大水灾，我 们建议加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。 在减灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的原则，采取小灾由 地方各级政府承担，大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担（中央政府负担大头）的 原则，并将减灾投资应列入各级政府财政预算中，随着经济的发展逐步增加其比重。 （3）建立现代化的减灾通讯联络系统 从各国的减灾系统运行情况来看，通讯问题处于一个十分突出的位置上。在我国， 情况同样如此，在图1中，我们可以看到通讯同几乎所有的措施之间都有着联系。从我国 历次灾害的救灾工作经验来看，通讯联络是通报灾情、疏散群众、请求支援的关键环节， 没有一个健全的通讯信息保障，减灾工作是无法顺利进行的。 由于历史的原因，我国的减灾通讯系统历来是一个薄弱环节，特别是县乡一级的通 讯系统有些还很落后。1996年云南丽江地震中，由于通讯中断，使得灾区灾情信息48小时 后才报告到北京，极大地延误了救灾工作的进行，同时造成部分灾区所受损失也非常大。 如果有完善、畅通的灾情预警和直至乡村一级的灾情通讯系统，救灾及时，损失就会小得 多。 目前,我国的公共通讯网还不够发达，加上有线电话网很容易受到自然灾害的破坏， 这就需要各级政府下大力气，增加通讯建设投入，特别是流动通讯系统的建设，确保灾害 来临时，通讯网络的畅通。 经过长期建设，我国一些与灾害有关的部门和行业已经建立或正在建设信息通讯处 理系统，如地震信息系统、气象信息系统等。我们现在需要的是在现有各类通讯网络的基 础上， 将各单项通讯网连接起来，一来能够充分利用现有的设施和能力，二来这是建立 全国灾害信息通讯网的一条捷径，建成后，将大大提高我国灾害应急快速反应能力。 参考文献 略
参考资料：网上