科技环境

【专家解说】：据悉，我国已成立能源法起草组。国家能源办、发改委、国务院法制办、财政部和中编办等15家单位参与起草工作。 起草组认为：“目前中国还缺少全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法，为了妥善应对这些复杂的矛盾和问题，迫切需要制定一部能源领域的基础性、综合性法律。” 我国现已成为世界第二大能源生产国和第二大能源消费国。到2020年，中国要实现GDP比2000年翻两番，能源消费将进一步增加，与此有关的能源问题将日趋复杂。在这种形势下，制定并实施能源法，把国家能源发展战略和综合性、长效性能源政策上升为可操作的法律规范，将对我国能源发展战略的实施起到积极作用，对于保障我国能源的可持续发展和有效利用、全面建设小康社会具有重要意义。 能源法律体系的“龙头”法 能源法是调整能源领域中各种社会关系的法律规范的总称。我国十分重视能源管理工作，自改革开放以来，我国的能源立法得到长足的进步。目前有关能源的法律主要有：电力法、煤炭法、节约能源法和可再生能源法等。但由于还没有一部全面体现能源战略、基本原则和基本政策的基础性法律，难以解决能源规划战略、管理体制、能源结构、能源安全保障、能源与环境的协调等综合性问题。因此尽快制定能源法显得十分必要。 能源法应该成为在我国能源法律体系中具有“龙头”作用、协调作用和核心地位、基础地位的综合性法律。相对于现行的电力法、节约能源法等能源法律、法规，能源法既不是它们的简单重复、组合或汇编，也不是与它们完全脱节的一个全新的法律，而是与它们平行独立、结合而不重叠的一部新的法律。作为基础性、综合性法律，能源法的调整对象、范围应涵盖各种能源资源的勘探、研究、开发、生产、运输、贸易、消费、利用、节约、对外合作、能源安全与监督管理等诸多环节；应该着重调整能源领域中的共通的、原则性的、长远性的关系，解决能源领域中的战略性、全局性、根本性的问题；应明确我国能源立法的指导思想、基本原则和基本制度，形成节约和综合利用能源、提高能源利用效率、保障能源安全与应急的法律规范；应确定能源发展规划的法律地位，建立能源监督管理的科学体制，突出对各具体能源领域法律制度的协调、能源与环境保护的协调、中央和地方的利益的协调。 目前在我国制定能源法典的条件尚不成熟，宜先制定单行的能源法，将能源发展战略和综合性、长效性的能源政策，具体化为可操作的法律规范。对此，目前国外已取得一些成功经验。例如，美国于2005年制定的《国家能源政策法》就是一个比较成功的例子。该法长达1720多页，共有18章420多条，内容广泛而具体，并具有较强的可操作性。我们可以借鉴国外这些立法经验，制定一部既有综合性又突出重点、既有政策指导性又有法律规范性的，具有中国特色的能源基本法。 制定能源法应坚持的原则 要解决我国能源问题、促进我国能源可持续发展，必须实行正确的指导方针、发展战略和原则。笔者认为，能源法属于环境资源法学的研究范畴，在制定能源法时，应妥善处理当前与长远的关系，实行“节能优先、结构多元、环境友好、市场推动”的可持续能源发展战略，切实转变能源增长方式，调整并优化能源产业结构、产品结构和技术结构，依靠技术创新、体制创新和管理创新，形成有利于节约能源的生产模式和消费模式，发展节能型经济，建设节能型社会、环境友好社会。 根据我国能源领域的实际情况，笔者认为，能源法应特别注意规定、体现和贯彻如下原则： 1.坚持能源可持续利用原则，实施能源可持续发展战略。实施可持续发展能源战略应作为新时期我国能源发展的基本方针和长远战略，成为贯穿能源法的基本原则。能源可持续发展，就是要统筹考虑城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展所需要的能源，实现能源和人口、资源、环境的协调发展和可持续发展。 2.立足国内，充分利用国内、国际“两种资源、两个市场”的原则。从中国的国情出发，在立足于国内能源的勘探、开发与建设的同时，应加强对国际油气及矿产资源的利用，充分利用国内、国际“两种资源、两个市场”，积极参与世界能源资源的合作与开发，保障中国能源的可持续利用。 3.坚持能源多元化和优化能源结构的原则。能源法立法应坚持“以电力为中心，煤炭为基础，大力开发水电、石油和天然气，积极发展核电、新能源和可再生能源，优化能源结构，增加优质能源的供应”的战略和能源多元化原则。多元化主要指能源结构的多元化，既包括品种的多元化，积极发展石油、天然气、液化气、核电以及水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源，也包括来源地的多元化。 4.坚持节约能源的原则。节能是国家发展经济的一项长远战略方针。能源法立法应坚持将节约能源放在首位，在资源开采、加工、运输、消费和能源开发利用等环节，建立覆盖全过程的全面节约的管理制度，建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社会，坚决遏制浪费、破坏资源能源的现象，实现资源能源的永续利用。 5.坚持不断提高能源利用效率和效益的原则。提高效率，即提高能源的开发和利用效率。能源法立法应该贯彻提高能源效率的原则，既考虑经济活动的内部效率，也考虑经济活动的外部效率，努力实现整体效益、总体效益和最佳效益的统一、最大化和最优化。 6.坚持在发展能源的同时保护环境的原则。能源既是经济快速发展必不可少的物质保障，又是重要的污染源。能源法立法应实施环境友好的能源战略，坚持“环境友好、环境污染最小”的发展道路，促进环境友好型社会的建设，努力减轻能源生产和消费对环境的影响。 建立科学合理的制度规范 能源法不能仅仅是有关国家能源方针、原则的政策性宣言，还应该确立我国能源的管理体制和重要法律制度，只有这样才能体现能源法的法律规范性和可操作性。 （一）健全能源监督管理体制 能源产业是关系到国民经济发展和国家经济安全的重要产业，又是一个综合性很强的产业部门，能源监督管理工作十分重要，改革和完善管理体制，是保证和促进能源工业进一步发展的根本措施之一。能源法应该构建起科学、有效的能源监管体制，明确各有关能源政府管理部门的职责。根据国外经验和教训，能源管理应当由统一的和有权威的政府部门负责。美国已经通过立法建立能源部和独立的能源管制委员会，还有其他数十个国家也设置有国家能源部，这些值得我国借鉴。未来能源法要解决好能源统管和分管的相互分工和衔接的问题，建立统一的政府能源管理部门，加强国家对能源的集中、统一、协调管理，实行以战略管理为核心的能源监管体制。在此基础上建立协调的能源决策机制，统筹能源各分管部门和各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策。 （二）健全能源法律制度 能源法应该规定如下基本法律制度： 一是能源规划制度。能源规划是指根据国家或地区的能量资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围能量资源的开发、利用、节约、保护和管理工作所作的总体安排。能源规划制度是有关调整能源规划活动的各种法律规范的有机统一体系，是通过立法确立的有关能源规划的编制、实施和管理的一套规则，是能源规划工作的制度化和法定化。按规划内容可以将能源规划分为综合规划和专项规划，按规划范围可以将能源规划分为全国能源战略规划、流域能源规划和行政区域能源规划，按规划期可以划分为长期规划和近期规划。能源法应该明确规定能源规划的法律地位和法律效力、规划的主要内容和编制程序、规划审批机关和审批程序、不同类型的能源规划的协调、违反能源规划的法律责任等内容。 二是能源安全制度。能源是国家战略性公共产品，是国家经济的生命线。能源安全是国家安全的重要基础，是实现国民经济持续发展和社会进步所必需的基本保障。目前我国尚缺乏应对、处理能源安全问题和有关能源储备的法律制度，能源法应重视能源安全，设立能源安全的法律制度，包括能源（特别是石油）储备制度和能源危机应对和处理制度等。能源安全涉及众多问题，但最为重要的是石油安全问题。我国到2020年，石油消费量最少要到4.5亿吨，届时石油供应的对外依赖程度可能接近60％，与目前美国的水平相当，由此带来的石油安全问题是一个极具挑战性的重大问题，能源法应该对此未雨绸缪、超前规范，将建立健全“石油安全”和“石油储备”制度作为一项重要内容。 此外，还应包括：能源开发的法律制度，节能制度，推广先进的能源科学技术、提高能源利用效率的制度，能源勘查、调查、监测、评价、统计、资料收信和信息管理制度，能源企业申报、登记、行政许可、审计的制度，能源产品、技术和设施的名录制度、淘汰制度，对能源开发、利用、节约、安全的现场检查、限期治理、行政处罚的制度，以及其他追究违法责任的制度等。