试述冷战结束后美国对外战略的新变化

【专家解说】：美国国际战略出现重大调整 美国对外政策的调整是对当前国际关系冲击最大的因素。从其性质特点、动因和影响看，美这次政策调整的力度和深度异乎寻常，超过了冷战结束以来的任何一次政策变化。第一，这次调整有比较系统的思想作为理论基础，主要体现在美国务院政策规划司长哈斯提出的“整合主义”和布什今年六月一日在西点军校发表的演讲。整合主义是布什上台以来美官方人士首次提出的系统对外战略构想，融合了美国国家安全事务助理赖斯等重要政界人物的思想。布什在西点军校的讲话被视为布什主义形成的标志，实质体现了整合主义在美对外战略的具体应用和发挥。第二，战略目标明确。美政要人士公开提出，要以美国利益和价值观为核心，对国际体制和行为规范进行全面而不是局部的调整，建立美国主导的国际秩序，将世界各国和国际组织整合到美主导的世界秩序中来。冷战结束后，如此毫不隐讳地鼓吹和谋求单极国际秩序，对美国来说尚属首次。第三，有通盘策略考虑，将美国对外战略目标的实现同三类基本因素联系起来：实力因素、制度因素和价值观因素。实力因素被视为实现美战略目标的前提。赖斯在霍普金斯大学的一次演讲中，认为美在当前国际形势中所面临的机遇大于挑战，美国要凭借强大的实力，促使国际格局形成对美更加有利的新力量平衡。制度因素则被看成美战略目标的重要保障。布什和赖斯等人均强调要按新的规则和准则处理国际关系，提出美国的安全不能再单纯依靠威慑和遏制理论，还要有“先发制人”新思维和与此相适应的国际规范，要在主权问题和国际干预等问题上重新制定国际准则。价值观因素则被视为推行新的国际规范和准则的基础。布什等提出要参照二战后改造德、日的经验，用经济自由和政治民主等“共同的价值观”来团结美国的盟友和改造俄、中等国家，在此基础上争取“建立牢固的大国关系”，但美国要保持在必要时单独行动的权利和能力。第四，政策调整跟进快。美废弃反导条约，重塑美俄关系，加大对中亚、中东和南亚地区的渗透与控制，拒绝接受京都议定书和国际常设刑事法庭，均不同程度地体现出布什主义的烙印。美国防部今年五月出台的《防务规划指导》，提出“提前威慑”战略，更是对“先发制人”思想的直接运用。 布什主义的出台与美国对外战略的这次调整，是国际国内一系列因素的产物，其中最根本的是国际力量对比严重失衡。冷战结束十载有余，美国不仅保持了一超地位，在某些方面还进一步扩大了对世界其他主要力量的优势：20世纪90年代的超长经济繁荣期使美国恢复了在世界经济中的竞争优势和火车头地位，美国利用海湾战争、科索沃战争和最近的阿富汗战争，强化了其在世界军事上的绝对优势，并使其在国际地缘政治中占据了更加有利的位置。这一切一方面助长了美国的霸气，同时也促使世界其他主要国家努力避免与美对抗，韬光养晦，以争取时机，发展自己。 美战略调整特别注重制度因素，反映了国际力量对比与国际关系基础框架之间的结构性矛盾。现有国际机制和行为规范体系的主体结构是在二战后期和冷战时期成形的，冷战结束后虽有新的发展，但基础框架未变。二战后期形成的国际机制以维护大国集体主导下的国际稳定为出发点，最典型的是以安理会五常国为核心的联合国体制。冷战时期形成的国际机制，则以保持美苏两强之间的战略稳定为出发点，如与美苏《反导条约》有关的国际军控机制。这两类体系的共同特点是排斥一国主宰国际关系。这同美国一超独大的状况格格不入。布什上台时，美经冷战后十年高速增长，正值国力鼎盛时期，这种结构性矛盾愈显突出，故布什对于如何解决这种矛盾，比其前任显得更加关注和迫切。 “9•11”事件进一步加速了美战略调整。“9•11”袭击固然对美本土安全和社会心理带来巨大冲击，但没有撼动美国的实力地位，反而助长了美大国沙文主义和极端民族主义的抬头。布什上台通过的是一次美国历史上最有争议的选举，而“9•11”后布什的国内支持率一度陡增到百分之九十几。这种反差表明，“9•11”后美国内背景变化，有利于拉姆斯菲尔德等鹰派势力主导美对外政策。 二、国际秩序面临严峻考验 由于美对外战略调整注重制度因素，当前国际秩序面临四大问题：国际安全体系濒于崩溃，国际集体决策体制软弱无力，国际法体系面临重大挑战，全球化负面问题更加突出。 国际安全机制近来连受重创。美国退出1972年美苏《反导条约》，抽掉国际战略稳定一重要基石，对国际安全引发雪崩效应。一位美国观察家指出：“随着反导条约的消失，一切军控条约都名存实亡。”(注：罗伯特•巴特利的文章：“外交新时代的发端”，新华社联合国2002年6月17日电。)此话并非言过其实。近来受美单边主义和其他国际因素影响，国际安全体系日趋脆弱。美国国会拒绝批准《全面禁止核试验条约》，对印巴挑战《不扩散核武器条约》采取双重标准，动摇了国际社会对核不扩散体系的信心。美国对《禁止生物武器公约》和《化学武器公约》持消极态度，拒绝接受《禁止杀伤地雷国际条约》，使生化武器和常规武器限制受阻。在此背景下，废弃《反导条约》必然加重国际安全局势的混乱。日本在这方面的动向尤其值得注意。日本利用“9•11”后的国际形势，不断加强其参与国际安全事务的力度，并欲突破“无核三原则”。日内阁官房长官福田康夫今年5月3日公开表示：“如果是用于专守防卫，日本可以拥有小型原子弹”。日本外相川口顺子称福田上述说法“没有错”。目前，国际安全的战略均衡与稳定框架已被打破，国际安全无序可循、无规可遵的状态将日益严重。 国际关系面临的另外一个主要问题是，美单边主义对国际集体决策体制冲击严重。近来，联合国在处理重大国际问题上的作用遭到美国的不断削弱。美发动阿富汗战争绕过了联合国批准程序。联合国对于阻止巴以冲突持续升级亦显无力，主要原因是美控制了中东问题的主导权。美在向伊拉克发起战争的问题上，同样我行我素，不把联合国的权威放在眼里。与此同时，许多应由联合国决定的问题，却被美国提到它主导的国际多边机制中，越俎代庖。美国试图在八国峰会上定夺巴勒斯坦未来政治领导人问题。美国的单边主义使国际政治秩序陷入困境，传统权威机制缺乏效力，而美国主导的机制却在觊觎权威。在未来一段时期，这种矛盾还会有新的发展，美国和伊拉克之间一触即发的战争将是重要考验。如果与这场战争有关的国际态势不是按照美国的单边意志发展，而是受国际社会的共同愿望支配，联合国对事态能发挥实质性影响，则将有利于重振联合国和国际集体决策机制的权威，遏制美单边主义势头。相反，若美单边主义在事态的变化过程中始终占据支配地位并再次顺利赢得这场战争，对以联合国为基础的传统国际政治秩序来说，则无异于雪上加霜，美单边主义在国际关系中的影响力将进一步膨胀。 美对国际法体系的挑战是当前国际秩序面临的又一问题。布什提出的“先发制人”理论，是对“新干涉主义”理论的继承和发展。布什主义和新干涉主义的共同之处是都强调“有限主权论”，但从法理上看，布什主义比新干涉主义走得更远。一方面，布什主义不仅在理论上否定现行国际法体系赋予主权国家的平等地位，而且还进一步固化到具体国家，用布什的话说，美国要“点邪恶者的名”。凡是被点到名的，特别是被列在“邪恶轴心”黑名单上的国家，都被视为美国的敌人而应予铲除。这意味着这些国家的主权可以不被承认、不受尊重。另一方面，布什所强调的“先发制人的行动”，以主动发起军事进攻为特征。这不仅在性质上与新干涉主义主张的人道主义干预行动有别，而且超越了联合国宪章赋予主权国家的“自卫权”，甚至也超越了一般国际法“先行自卫”概念所指的行动范围。这使国际社会面临双重问题：首先，美试图凌驾于现行国际体系之上，把自己作为法律的准绳，自定国际规则。其次，“先发制人”战略若成为各国普遍效仿的国际规则，国际形势将更加动荡不安。 全球化中的负面因素日益突出，也是当前国际秩序面临的严重问题。全球化的根本问题是各国如何在利益与风险、权力和义务之间选择平衡。在这方面，全球化的有关规则存在许多不公正因素。发达国家特别是美国在全球化进程中始终保持主导地位，而发展中国家总体上则明显处于不利地位。通过主导和控制全球化的游戏规则，美国在全球化中占尽先机，成为最大受益者，使美在世界上比历史上许多有形帝国更具影响力。近来，全球化中的这种矛盾又有新的发展。一方面，全球化不公正因素使南北分化更加严重。“9•11”恐怖袭击事件的深层国际背景，与此有直接关系。另一方面，对于全球化中权力与义务的平衡问题，美国和部分发达国家采取了更加自私的态度。美国拒绝接受京都议定书和国际常设刑事法庭，违反国际贸易规则，向欧、日、中、韩等二十个国家挑起钢铁贸易大战，都会加剧全球化已有的矛盾和不平衡性。受极端民族主义思潮和极右排外势力抬头影响，欧洲和日本的全球化政策也更加趋于保守。 三、大国关系同向调整 近来国际关系也出现一些积极动向，最突出的是大国关系同时出现不同程度的改善，总体趋于稳定。 从广度和深度看，俄美关系调整最为显著，几乎涉及双边关系中所有重大领域，从反导条约问题到进攻性战略核武器的削减问题，从俄与北约的关系到美势力介入中亚地区，从反恐合作到双边能源合作与经贸合作。经过调整，俄美在国际战略平衡中的地位和双方的交往基础均发生重大变化。俄美关系调整直接促进了俄与北约、欧洲及整个西方的融合。 “9•11”后，中美关系也有所改善，政治、安全领域中的沟通与对话逐步恢复和加强，经贸合作与科技文化交流稳步扩大，双边关系总体上趋于相对稳定。其他的大国关系，如中俄、中日、中欧关系，则在既定框架内稳步发展。 大国关系总体改善，与大国之间相互依存日益加强分不开，尤其同中、俄参与国际一体化的进程有关。美国战略调整注重“建立牢固的大国关系”，也有利于大国关系的改善。此外，国际力量对比严重失衡，使各国在处理对美关系时更加谨慎，客观上也有助于大国关系稳定。 不过，当前大国关系的改善，也有其脆弱的一面。布什在西点军校的讲话虽然在论及大国关系时显示出积极姿态，但却强调以美国利益和价值观为核心整合大国关系，这有悖于其他大国的长远利益。美试图以自身利益和价值观为核心重整国际秩序，也给美和其他大国关系发展增添了摩擦因素，近来欧洲对美单边主义的不满越来越强。从长远看，大国关系中的深层矛盾和不确定因素仍很突出。 四、国际地缘政治显现新特征 受美国全球战略变化和大国关系调整等因素影响，国际地缘政治格局也在发生变化，基本特征是：一方面，欧洲和亚太两大板块总体保持平稳，但差异加大。另一方面，处于欧亚之间的中东、中亚和南亚地区，则局势动荡，冲突不断，是欧亚之间的脆弱链条。 美国专注于反恐和大国关系调整，促进了欧洲和亚太的稳定，对世界形势有全局意义。不过，由于大国关系调整幅度和深度不同，欧洲和亚太地缘政治形势的差异也日益明显。一是欧亚安全架构不同。随着俄美、俄欧关系的调整，冷战留在欧洲安全架构的残余明显淡化，北约已由以外向军事防御为主导的军事同盟转向以推广西方民主政治和维护欧洲社会稳定为主的政治军事同盟。未来俄美、俄欧、俄一北约之间难免会有新的矛盾和问题，但这些问题将会在新的框架、新的环境之下以新的方式加以解决和处理。与欧洲不同，亚太地区仍以冷战遗留的安全架构为基础，主体是美日、美韩、美澳军事同盟。冷战后发展起来的若干多边安全合作机制(东盟地区论坛、上海合作组织等)，虽对地区安全发挥了积极作用，但影响尚不足以取代前者。二是欧亚安全面对的主要问题不同。目前，欧洲安全的主要问题已不是冷战时期的常规安全问题，甚至也不是科索沃战争前大国如何利用欧洲民族宗教争端争夺势力范围，而是如何应对恐怖主义等非常规安全问题和欧洲周边的地区性冲突。相反，在亚太安全中，常规安全问题仍是主要因素，其中许多是冷战遗产。恐怖主义等非常规安全问题也是亚太安全关注的问题，但尚不是主导因素。亚太安全机制转型困难，与该地区安全形势的这种特点是分不开的。三是安全观念不同。随着安全形势和机制架构的变化，欧洲安全冷战思维显著减退。有关各方不再相互预设假想敌，也不再以此构想各自的安全战略。与欧洲不同，冷战在朝鲜半岛至今尚未停止，冷战思维在整个亚太安全中更是挥之不去。甚至在中美关系改善、中美合作基础不断扩大的形势下，美国仍有不少人将中国视为美国的“半个威胁”。日本某些右翼人士也在一旁呐喊助威，试图乱中渔利。冷战思维与亚太多边安全合作提倡的共同安全理念格格不入，是地区多边安全机制建设和发展的最大障碍。 处于欧亚之间的地区热点问题对全球形势虽不起决定作用，但对当前国际关系的潜在冲击不可低估。美对伊拉克军事攻击问题牵动国际关系中的许多重大问题。印巴冲突则涉及未来核军备的控制问题。中东问题对国际能源战略格局意义重大，不仅关系中东能源地位，也是影响俄美、中俄、俄欧能源合作的关键因素之一。美国介入中亚，对中亚战略格局和上海合作组织的发展有重大影响。巴以冲突则涉及美和伊斯兰国家关系，影响地中海和北非局势。 五、国际格局之争更加尖锐 布什政府推行极端单边主义，使国际格局的多极化与单极化之争更加尖锐，国内外对国际格局的现状与前景的争议也更加激烈。一种观点认为，尽管美大搞单边主义，但多极化趋势仍在加速发展，因为国际力量对比的发展有利于多极化。另一种观点则截然相反。用某些美国学者的话说，美当今的实力“在任何一个关键方面都是无与伦比的”，在“主权国家体系中从来没有一个国家拥有如此程度的统治地位”，“如果说美国今天的霸权地位还没有形成一个单极世界的话，那么一切的一切都形不成单极世界”。(注：斯蒂芬•布洛克和威廉•沃尔福斯“全面衡量美国的霸权地位”，美国《外交》杂志2002年7/8月。)这两种观点同时以国际力量对比作为依据，结论却针锋相对，表明对于每一种国际格局应有何种国际力量对比关系这个问题，并不存在一个客观标准。这说明“国际格局”与“国际力量对比”不能混为一谈，否则容易导致认识误区。 国际格局是指特定状态下的国际权力关系，而不仅仅是指国家间实力对比关系。国际权力关系反映的是指国家间相互影响的方式和力度，它离不开国际力量对比关系，但各国实力不会自动转化为国际权力，因为国际权力的形成还受其它因素制约。归纳起来，决定国际权力关系的因素大体有四类：一是各国的实力及相应的国际交往与行为能力。这与综合国力密切相关，是国家间交往活动和相互影响发生的基础。前资本主义时期，由于交往能力有限，某些文明之间很少甚至没有交往，在它们之间也就谈不上权力关系或国际格局。二是交往与行为动机。即使交往能力相同，但若动机不同，国际权力关系仍会不同。郑和下西洋与西方殖民者探险的动机不同，对国际权力关系的影响也不同。影响一国对外交往动机的因素非常复杂，包括国内外社会、经济、文化、军事、自然条件、乃至认知和心理因素，是国内外综合环境的产物。这就涉及到决定国际权利关系的第三类因素，即交往环境。其内涵既有社会的，也有自然的，有国内的，也有国际的。交往环境对于各国的交往能力和动机均有制约。并且，在不同时代不同条件下，同样的环境因素对国际交往活动与权力关系的制约会有很大差异。国际市场对于自然经济或计划经济无足轻重，但对市场经济体却至关重要。全球性生态目前是许多国家都不得不关注的问题，而在世界工业化初期，几乎没有国家重视这个问题。四是交往规则。有交往必有规则。规则反映的是程序、秩序。国际规则的总合就是国际秩序，由法律规范、道义准则及相关机制构成，或经各方共同协商制定，或是部分国家强加于他方。一般说来，国际规则是国际力量对比、各国交往动机和各国对外交往环境等综合因素共同作用的产物，是制度化的国际权力关系，因而也是国际格局的核心与最终体现。国际格局与国际秩序在性质上必然是一致的。多极化国际格局不可能与单极化的国际秩序并存，反之亦然。 美谋求单极世界，至少面临三类难以克服的障碍。一是美超强地位的非连续性与不平衡性。美超强实力在各个领域不是连贯的，特别是其经济优势远不如其军事优势突出。这种不平衡性决定了美单边主义只能是有选择的，不可能包罗万象。二是美单边主义摆脱不了国内外环境的制约。全球化是一个因素，美在其中有重大利益，不可能放弃国际市场和国际合作，而要合作就不得不考虑互利互惠。和平与发展潮流又是一个因素。在注重经济发展的时代，军事超强地位的意义必然会受到一定限制。此外，美是多元化社会和民主政治国家，鹰派势力经常要面对国内各种压力，其政策要受各种牵制。三是国际制度因素的制约。美试图以自身利益为核心建立单极国际秩序，必将面临两难困境。一方面，凌驾于国际准则之上，纵然可以满足美某些利益，但破坏现有秩序引起的混乱最终也会损害美自身利益，也是美不愿看到的。另一方面，要避免出现大混乱，美就不得不继续依靠现行的基本国际规范体系，因为美找不到别的体系来替代它。以美利益和价值观为核心会给国际带来无序，不会带来秩序。这意味着，人类文明发展到今天，制度化和秩序化的单极世界现在和将来都不会存在。它已永远成为历史。这恐怕是布什主义的设计师没有意识到的。 不过，认为多极化趋势在加速发展，也不客观。这种看法低估了极端单边主义与美超强实力结合给国际关系带来的冲击。在未来十五年甚至更长时间内，美国在世界上一超独大的地位不会发生根本变化，这大概已是国内外的共识。而极端单边主义反映的是进攻性现实主义思想，其世界观、安全观、战略策略思想均更具攻击性。它对国际秩序的破坏性影响，会干扰和延迟多极化的正常发展。 目前世界既不是单极格局，也远未实现多极格局，而是进入了多极与单极之争的相持阶段。在这个阶段，矛盾的双方斗争更加激烈，任何一方短时期内都难以取得压倒性的优势。然而从长远看，多极化趋势必将随着国际力量对比和其他因素发生有利变化逐渐胜出，而单极化可以造成混乱，不会赢得秩序。多极化发展趋势的曲折性、长期性和必然性就在于此。多极化与单极化之争是当前国际关系中的根本性矛盾和主要矛盾。矛盾的一方将始终是美国，另一方则是抵制美单边主义的各种力量，但主要代表在不同阶段会有所变化。这反映了国际矛盾关系的变与不变。