深圳环卫综合处理厂

【专家解说】：深圳是中国改革开放新时期迅速崛起的年轻城市。20余年来，深圳从一个边陲小镇建设发展为初具规模的现代化城市，1980-2001年，全市国内生产总值年均递增30%，地方财政收入和外贸出口总额年均递增近40%。现在，深圳市的综合经济实力居中国大陆大城市的第四位，是中国重要的高新技术产业基地和进出口贸易基地。深圳的建设发展，是中国在新时期改革开放、加快发展、大步迈向现代化的生动体现。 在经济发展的同时，我们高度重视环境保护工作，积极寻求经济建设和环境保护的最佳结合点。通过优化城市布局、调整产业结构、加大环保投入、强化环境管理、健全环保法制、加强宣传教育等，使全市环境质量在经济高速发展、城市规模迅速扩大、人口急剧膨胀的情况下仍然保持良好水平，环境保护工作步入良性发展阶段。我市先后获得了“国家卫生城市”、“全国环境综合治理优秀城市”、“国家环境保护模范城市”、“人居环境奖”、“国际花园城市”和环境保护“全球500佳”等荣誉称号，并在全国率先实现了工业污染源和环境功能区“双达标”，初步走出了一条新兴城市可持续发展的路子。 市政府十分重视污水和垃圾治理与环境基础设施建设的投入。近年来，我市财政每年在环境基础设施方面的投入为20亿元以上，2001年更是达到43亿元。但是，要实现“十五”时期的环保目标，我市仍面临很多挑战，其中之一就是环保投入缺口较大。据初步预测，实现“十五”环保目标所需的环保资金约为200亿元，仅靠政府的投资是难以满足要求的。只有将环境保护全面推向市场，积极鼓励和支持企业、社会资金和外资参与环境保护建设，才能从根本上解决我市环境保护任务繁重与资金短缺的矛盾。我们要按照社会主义市场经济的要求，认真借鉴国外先进城市和兄弟省市好的经验，从我市环境保护工作的实际出发，大力改革环保投融资体制和城市污染处理设施运营管理体制，不断拓宽环保融资渠道，切实改变环保基础设施建设和运营由政府大包大揽的被动局面;全面落实“谁污染，谁治理”的政策，探索试行征收污水处理费、垃圾处理费、生态环境补偿费，运用市场杠杆保护环境;抓紧出台鼓励、支持环保产业发展的优惠政策，加强对环保产业的引导和管理，建立公平竞争的环保产业市场环境，着力培育骨干环保企业，推动环保业的更快发展。下面，我汇报一下我市的具体情况，望各位批评指正。 一、深圳市环境基础设施建设基本情况 建市以来，深圳在城市环境基础设施建设方面累计投资达400多亿元，“十五”期间，还准备投入60多亿元用于垃圾处理、城市污水处理设施及配套管网建设。一批技术和管理水平较高的环境基础设施在防治污染、维护城市生态系统方面发挥了重要作用，基本满足了城市发展和环境保护的需要。 在城市污水处理方面，深圳已建成运行11座污水集中处理厂，处理能力达到129万吨/日。其中特区内建成污水处理厂 6座，处理能力115万吨/日，在建的南山污水处理厂二期工程和福田保税区污水处理厂建成后，2005年特区内污水处理能力可以达到156.6万吨/日。特区外已建成污水处理厂5座(其中2座是人工湿地净化系统)，处理能力14万吨/日，加上已开工和拟建的5座污水处理厂，2005年前特区外污水处理能力可望达到84万吨/日。根据我市“十五”环境规划的要求，2005年城市污水处理率特区内不低于80%，特区外不低于60%，以上污水处理厂的处理能力可以满足这一要求。 在城市生活垃圾处理方面，我市己建成投入使用2座卫生填埋场和2座垃圾焚烧厂，日处理能力3200吨。另有 5座垃圾焚烧厂正在建设。项目建成后，将使全市生活垃圾日处理能力达到7600吨。据预测，2005年全市生活垃圾产生量大约7349吨/日，配以完善的垃圾收集系统，全市的垃圾无害化处置率可以达到100%。 二、环境基础设施建设工作的主要做法 建市以来，深圳市的环境基础设施建设一直保持着良好的发展势头，尤其近年来不断取得突破，我们认为除了政府高度重视、各部门齐心协力、财政投入强度大等原因外，更得益于我们这几年以改革的精神，积极推进环境基础设施建设的投资主体多元化、设施管理企业化、建设运营市场化，大力促进其产业化发展。我们一直在探索环境基础设施建设和运行改革的各种途径，作了一些有益的尝试。 在投资体制改革方面，我们改变了传统的政府单一投资模式，广泛吸引、积极引导社会资本投资建设、参与运营城市环境基础设施，实现投资主体社会化、多元化。从2000年起，新建的垃圾焚烧厂不再直接由政府财政投资，全部采用BOT或类似BOT方式建设，投资者通过政府补贴、垃圾发电获取投资回报，目前已有3座垃圾焚烧厂开工建设;宝安固戍污水处理厂、龙岗坂雪岗污水处理厂的建设也正在按BOT方式开展项目运作。 在设施运行模式改革方面，我市不再将环境基础设施的运行仅仅视为政府的公益事业，它也可以是以企业为主体的经济活动，从而改变传统的事业单位运行处理设施的模式，引入现代企业制度和市场经营观念，变单纯的“运行”为“运营”。2001年我市将特区内的污水处理厂全部改制为企业，与市自来水公司整合组建了水务集团公司。将原由市城管办排水处运行维护的特区内排水管网也归并到水务集团公司，形成了特区内给水和排水由企业运营的模式，政府的相关职能部门则按职能分工对其进行监管。龙口污水处理厂、沙田人工湿地、龙岗垃圾焚烧厂则采用了“政府建设，企业经营”的模式，通过招投标交由专业公司经营。 在设施建设运营机制改革方面，我们将环境基础设施的建设和运营逐步全面推向市场，利用市场的竞争机制去选择某项设施的最终建设者和运营者，达到以最少的建设资金和运行费用获得最大的环境效益。我们较早地放开了道路清扫、垃圾收集和运输、楼宇清洁等环卫服务作业市场。由企业运作的专业清洁服务公司完成环卫作业任务，全市目前已成立国有、集体、中外合资、个体等多种经济形式的环卫清洁服务公司200多家，年产值超过3亿元，由清洁公司清扫的道路面积占65%，运输的垃圾量占55%。在垃圾和污水处理设施的BOT项目运作中，基本采用公开招投标的方式，由社会投资者公平竞争。 三、下一步环境基础设施建设改革的工作重点 深圳的环境基础设施建设虽然力度很大，但是距离建设现代化、国际性生态城市的目标仍然有一定的差距。同时，多年来的改革实践为深圳环境基础设施建设和运行模式的改革提供了宝贵的经验，也以其遇到的一系列亟待解决的问题提出了进一步推进改革的迫切要求。客观地讲，我市环境基础设施的市场化改革还处于个案运作的阶段，市场不够透明、政策不够系统、保障条件不够配套、运作不够规范。不确定因素较多、投资者面临的风险较大，从而制约了环境基础设施建设的市场化进程，市场化改革处在一个非常关键的时期。 2001年9月，市政府以深府[2001]131号文印发了《深圳市深化投融资体制改革指导意见》，提出全面推进环境基础设施投融资体制改革。2002年3月，市政府又发布了《深圳市投融资体制改革实施意见》，将如何促进环境基础设施的产业化、市场化发展列为当年市政府重点工作之一。市环保局和市城管办根据市政府的部署，分别开展了如何促进环境基础设施产业化的调研，起草了促进城市污水处理市场化的政策文件和实施方案，以及垃圾和污水处理的特许经营条例，这些文件的草案正在审议之中。 我们认为，“十五”期间，深圳必须坚决贯彻全国第五次环境保护工作会议和《国务院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》精神，以“市场化”为核心，继续推进投融资体制、运营机制和管理模式的改革创新，加快环境基础设施建设。“市场化”是城市环境基础设施建设改革的关键，没有建设运营的市场化，没有充分开放、公平公正的市场环境，有积极性的投资主体无法进入市场，依靠行政手段取得经营权的运营主体也将成为垄断企业，这种结果与传统方式相比只是“换汤不换药”。大量的实践证明，政府与市场的作用相辅相成，不能相互替代，市场机制的作用有时候是十分明显的，通过市场竞争，可大大降低城市环境基础设施的建设与运营成本。 基于以上认识，近期我市在环境基础设施建设的改革方面将重点做好以下几方面的工作: 一是要按照《深圳市深化投融资体制改革指导意见》和实施意见的要求，有计划、有步骤地开展环境基础设施投融资改革。市政府已确定污水处理、垃圾处理项目列为社会资本投资的主要领域，要打破地区、行业、所有制和内外资界限，向社会资本全方位开放，实现投资主体多元化和融资渠道商业化。在开放过程中要打破垄断，放宽市场准入;坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险;充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷;积极培育多元投资主体，鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公众利益。在投资主体上，政府对需要投资的垃圾和污水处理项目，通过授权的投资机构确立项目法人，按市场化方式运作。 二是要完善政策法规体系，营造公开、公平、公正的市场环境。政策环境关系到投资者能否积极、平等和顺利地进入环境基础设施市场。在地方政府力所能及的范围内提供用地、税收、电价和发电上网等方面的优惠政策，国家已有的优惠政策一定要完全落实。但需要注意，更为关键、投资者更为关心的不是政策如何优惠，而是政策的确定性、系统性、稳定性、透明度和适用上的一致性，只有具备这些条件的政策环境才能让所有的投资者都真正享有同等的市场地位，拥有平等的竞争机会和条件。市政府正在组织对市政公共基础设施监督管理框架的调研，制定垃圾和污水处理等市政公共基础设施的特许经营管理法规，政府依法管理市场，统一市场准入，整顿市场秩序，建立与市场化改革相适应的政府监管机制。 三是要完善污水和垃圾收费制度，确定合理的费用负担比例。征收污水和垃圾处理费体现了“污染者付费”的环境保护普遍原则，也体现了“价格”这一市场机制的核心观念。合理的收费有利于促进全社会节约资源、减少废物和污染，也是社会投资者的信心保障。收费标准还要考虑社会的承受能力和本区域的投资发展环境，合理定价，逐步到位。深圳已于1997年8月开始征收污水处理费，但标准偏低，目前正按“保本微利”的原则，制定相关的收费标准，力争在3-5年内实现上述目标。必须说明的是，推进环境基础设施投融资体制改革，并不是说政府不再负担相关费用，而是通过改革利用市场的机制引进社会资金，解决由政府包揽投资的问题。处理垃圾和污水的费用不适宜也不可能仅仅依靠某一种资金全部解决，最终会由政府补贴、社会收费和企业对资源综合利用的收入等来源，按照合理的比例来分担。 四是要优先选择一些易操作、见效快的市场化模式，推动市场化改革的加速发展。环境基础设施的市场化模式很多，各有特色，也各有利弊。从国内各城市和深圳的实践经验看，BOT、TOT、委托运营这几种模式较为成熟，见效快而且明显，已经有一些成功的案例，有比较多的经验可供借鉴。在“十五”环保任务非常紧迫的情况下，可以优先考虑采用这几种模式。BOT方式有利于在政府、投资者、贷款银行等参与方之间合理分担项目的建设和运营风险;TOT方式有利于盘活存量国有资产;三者都可以提高污水处理设施的运行效率。 总之，在社会主市场经济向纵深发展的今天，市场化改革已经成为加快城市环境基础设施建设的必然选择，深圳市将在建设部和国家环保总局的指导下，借鉴国内外成功做法，向兄弟城市学习，采取有效措施，进一步推进环境基础设施投融资体制、运营机制和管理模式的改革，妥善处理好城市垃圾和污水，建设一个环境更为优美的花园城市。 各位领导，同志们，尽管我们在城市污水和垃圾治理与环境基础设施建设工作方面做了不懈努力，但由于城市的建设发展一直保持着较高的速度，环境保护的压力仍然很大，建设环保城市的任务相当艰巨。非常高兴的是，此次大会上各兄弟城市介绍了新的观念、新的理论和成功的实践经验，必将对我市的城市污水和垃圾治理与环境基础设施建设起到良好的促进作用。