中国企业结构调整的成功事例和失败事例

【专家解说】：20世纪20年代初，世界上最早的公企业——英国国营广播公司出现后，世界上的其他国家也创立了很多公企业。在美国为克服危机创立了VTA以后，公企业作为经济政策工具的重要性有了大幅度的深化。可是，英国在公企业民营化的初期就把其当作了经济政策的工具，1979年撒切尔首相为了治理“英国病”而制定了大规模的民营化计划，并且分阶段推行。从那以后，世界上的其他国家也开始策划公企业的民营化。至20世纪90年代后，社会主义国家也开始对公企业的民营化有所关注。[1] 20世纪60年代，韩国创立了公企业并将其作为经济开发的主要政策之一。20世纪70年代石油危机以后，南美国家因外债过多而宣布不还债(Default)，这样一来，国际金融机构不仅要求南美，而且还要求包括韩国在内的一些海外负债过多的发展中国家实行促进其国内靠外债来创建的公企业的民营化政策。这样，韩国在20世纪80年代后半期，研究了浦项制铁和韩国电力公司的民营化，并且开始实行。后来，在韩国公企业的民营化成为主要的政策工具。[1]1997年末，韩国遭受金融危机，并且接受了国际货币基金(IMF)的金融救济。这样一来，IMF强烈要求金融、企业以及公共部门进行改革。从20世纪90年代末开始，作为公共部门改革的一部分，公企业民营化的推行同政府改革等公共部门改革同时加速推行，并且一直持续到现在。 本研究考察了这些韩国公企业的民营化历史、实况以及相关事例，并对其结果进行了评价，主要目的在于为以后的民营化探讨成功方向。希望这些探讨会为中国国有企业改革提供有效的方案。 一、公企业民营化的理论与分析模型 所谓公企业是“生产和分配它的财务和服务，按照一定价格销售给生产者或消费者的公共性的实体”。[1]相反，做这种行为的个人实体却被称为私营企业。不论是什么样的公企业都具有以下三个特性：(1)公共所有；(2)公共性；(3)企业性。[2]公企业能够存在的原因在于：第一，经济性因素：从资源分配的观点来看，把显示出自然独占现象的公益事业当作公企业来运营，既能够更加便利地供应生产，又能够按照所希望的价格确保稳定供应；第二，非经济性因素：随着势力分布的变化，民间资本被一般对象或劳动者共有化了；第三，由于民族独立的因素，对外国人所拥有的产业进行了国有化。不管其理由如何，公企业的公共所有这一特征派生出了与私营企业不同的所谓公益追求的公共目标。[3]因此，公企业受政府公共管制的同时也要对消费者承担公共责任。 民营化大至可分为两种：一是把政府所有的财产权全部或部分地进行销售，形成民间所有的实质上的民营化；二是不动所有权，只把经营原则转换成市场原则的私营方式的形式上的民营化。[1]对前者，从所有权转移到使用者的意义上讲，应更准确地被称为民资化。而后者从经营权或人事权托付给民间专门经营者提高透明性，合理地改善企业支配构造，或者通过专家的经营加强市场竞争力等方面上讲，应该称为民营化才比较合理。本研究把民营化看成是两者兼有的概念。民营化的原因主要在于能增加具有官僚主义惰性的公企业的效率性以及环境变化导致公企业存在的理由减少等。民营化作为减少公共企业非效率性的一个方式被广泛利用。但分配压力的增大将会造成长期投资资本筹措的增加，民营化在运用到国民株式会社的情况下，则会增加管理费用，造成经营上的“近视症”，加上国内外投资者通过证券市场的经营权的挑战，会减少长期效率。 作为公企业主要对象的公益产业，其自然独占特性使得政府的介入干预正当化，公益性的特征就是国有化，即作为公企业制度和与之相应的方案使价格制约正当化。可是，20世纪80年代以后，社会对公企业和政府制约非效率性的协商、基于技术急剧发展的公益产业的特性变化以及国际竞争深化现象等都要求相应的对策战略，即通过竞争使公益产业竞争力加强。[4]关于公益产业具有代表性的传统经济政策是进入制约和公企业以及费用的价格制约。关于公益产业的理论实证研究的发展表明，传统的经济政策不可能更加正当化。由此，公益产业从政府公益的对象转换成了市场自制竞争技能的对象。考虑到这些变化，金在鸿(1995)提出了（图1）的公益产业分析模型。根据此图表可知，民营化是能够减少具有公共特点的产业体问题的一条可行途径。 附图 图1 公益产业的分析模型 资料来源：金在鸿，《公益资产的经济理论》，韩国汉城，1995年，第29页。 只要能够构筑完全竞争体制，就应该对所有的公企业进行民营化。但实际上，由于各种市场的不完善，完全竞争的实现并不可能。进行民营化以后，虽然能减少本人一代理人的关系费用，可是由于卡断了私人信息，将会导致社会福利的减少，它们之间也会产生矛盾，因此存在着最适合的民营化程度。[1]由此Shapiro和Willing的结论是：对于信息产业这样对社会影响越大的重要产业，它的运营也就越需要以公企业的形式进行。[5] 另一方面，和Peters把民营化定义为对经济权的所有权转移。它把自然独占现象产生的市场失败和公企业非效率以及组织设计上的非效率引起的非效率性进行比较，分析了进行何种程度的民营化最好。[6][7]Boycko,Shleifer以及Vishny把腐败等道德引起的政府失败现象和出现失业等市场失败现象相比较进行了分析。[8]Shapiro和Willig是对公共性和外部效果的有关信息的市场失败现象和由本人——代理人的关系产生的公企业的非效率进行对比，分析了适当的民营化的比率。[5]综合这些研究结果来看，部分民营化是可取的。[1]因为随着民营化比率的加大，一方面可以更高效率运营所节约的费用和效果来扩大生产；另一方面，由于出售股票的所有权者的利益追求压力，物价上涨是不可避免的，因此也就有可能发生资源分配上的歪曲。 二、世界的公企业民营化 20世纪80年代初，以英国为首的民营化到目前是以市场自由化为核心手段的方式而出台的。[9]更具体来说，民营化是以美国的里根和英国的撒切尔为首的新自由主义，它是作为克服该国的不景气和提高竞争力等政策理念而被落实的。而且它还被作为经济改革的核心轴，通过公共部门的结构调整和市场原理的恢复去提高竞争力。因此，从1990年开始的十年间世界范围的民营化资产规摸达到了约8500亿美元。这个数值在1999年是1448亿美元，比1990年增加了四倍，在20世纪90年代的后半期也呈现急速增加的趋势。 在具有福利国家经验的欧洲国家，政府的作用和公共部门的比重较大。因此，为了扩大财政收入，面临着尽快实现民营化的需要。从1979年开始至1991年为止，英国经过三个阶段完成了飞机、精油、通信、汽车、道路运输、银行、煤气、电力、钢铁、自来水等产业的民营化。而法国由于左、右两派政权的交替，福利和经济政策的潮流发生变化，也就同时实行了民营化和国有化。 美国原本没有公企业，因此对于民营化反而在缓和干预上形成了主流。因此，在传统上属于政府的行政业务也被果断地转移到了地方（民间）或者外部定购(Out Sourcing)上。在航空、运输、能源等方面也废除制约、促进竞争、增加了消费者福利，因而在节省费用方面取得了成功。中南美国家因为经济危机接受了国际金融机构的救济，同时也不得不接受其金融条件，被迫进行民营化。例如，1982年墨西哥公企业达到了1155个，可是金融危机以后，由于进行财政健全化、偿还外债以及推进民营化，到1994年末减少到了195个。从1978年到1988年，世界银行贷款给南美等国的结构调整基金大约40%与民营化有关。 日本、韩国、马来西亚等东亚国家民营化的起步比较晚，因此到现在还留有较强的国家导向型传统。在东亚，经济结构转换和民间经济活性化是民营化的主要目的。另一方面，20世纪90年代中期以后，波兰、匈牙利、捷克等原社会主义国家为了体制转换和资本主义的定位而推进民营化。最近中国也从国有企业改革的立场广泛倡导民营化的推进。概括不同国家民营化政策的特性如表1所示。 表1 不同国家民营化政策的特性 附图 注：黄金股票指数(Golden share)：当有突然的经营权变动时，按照章程上的规定，能够获得政府的同意，因此具有特殊权限的一种股票指数的股息。 资料来源：三星经济研究所：“海外公企业的民营化事例和教训”，韩国，三星经济研究所，2001年，第7页。 三、韩国公企业民营化的实况、评价以及方向 韩国政府是政府占有投资缴纳资金50%以上的法人，其中，在适用“政府投资机关管理基本法”的13个“政府投资机关”和由政府投资缴纳资金后成为最大股东的法人当中，除政府投资机关以外的法人叫做政府出资机关，其它都被看作中央政府的公企业。除此之外，由政府支援预算的全部或者部分捐款的“出捐机关”、受托政府业务后实行公共目的机关的“委托机关”，由政府发给补助金促进公共目的的执行且用财政或公积金来支援运营费和事业费用等的“补救机关”，以及投资机关、出资机关、委托机关，或者是补助机关所直接或间接拥有股份的50%以上，通过财产捐款等方式而实际行使运行权的“子社会”，都可统称为公企业。[1]除此之外，韩国的地方自治团体在行政自治区管辖下另行开设的、或者作为地方自治团体的部署、下属机关来运行的地方公企业也是存在的。 这些公企业的名称有很多：“特殊会计”、“公社”、“工团”、“协会”、“研究室”、“大学”、“医院”、“株式会社”等。这些叫法在法律上其实并没有差别、而只是名称上的差异，并且它们都具有公共的性质。因此，从它们可以成为民营化对象这一点来看，它们在概念上都可被称为公企业。 最近在韩国进行的公企业的民营化，应该在金融危机以后减弱的韩国政府公共部门结构改革的框架中得以重视和理解。公共部门改革的推进体系如图2。如图所示，公企业的民营化在宏观的角度上是韩国政府的改革，在微观的角度上是政府结构调整的一部分。 三星经济研究所的研究简单说明韩国公企业民营化的背景中公共部门的结构调整如下： 韩国政府抱着做民主主义和市场经济并行发展的火车头的战略观点来推进公共部门改革，通过对硬件的结构调整、软件技能革新以及衣食文化的改革等，以达到对经济危机的克服→知识国家的建设→生产福利体制的构筑。[10]在结构调整的氛围中，1998年6月22日韩国政府确定了有关国政运营蓝图的四大部门的100个国政课题（实践课题是910个），立足于用计划、成果管理的方式推进改革。金融危机以后，1998年前半期急剧进行的这些针对整个社会的结构调整造成了170万人以上的失业，给国民带来了极大的痛苦和被剥夺感。因此，政府觉得有必要提出一个能够克服困难和实现再次跳跃的大框架以挖掘新的国家竞争力。1988年8月15日，金大中总统在光复书的庆祝词中，提出了“建设创造性知识国家”的崭新的国家目标。 1999年末，政府以当时公共部门改革的成果为基础，通过检查最后改革计划的履行情况，回到了所谓强化事后管理的立场上。这些事实表明：国家考虑到政治日程对附加的公共部门结构调整采取伸缩的态度，目的是集中管理推进改革。它还反映有关恢复经济所需要的经济条件，树立中长期财政运营的整体规划，并且还表明了对公共部门结构调整的尺度及公共企业私有化问题，要适用贩卖、经营革新、责任运营等多种方式。此后，企划预算处按照总统训令，设立了“公企业民营化推进委员会”，这样便形成了按照不同部署运用“公企业民营化推进队”的公企业民营化推进体系。 至今为止，韩国的公企业经过多次执行，具体概括为如下几个时期：[1] 1.解放和美军政期以及第一共和国时期（1948年—1960年）。这是把公企业的民营化真正当作经济体制构筑和经济发展重要工具而明确认识的时期，也是实际政策工具开始运用的时期，应该可以认为是向美军政界出售归属财产的时期。此间南美为了构筑市场经济体系把农村土地和很多归属事业体按照赊帐分期付款贩卖方式卖给了民间。当时没有被出售而是留给政府的事业体有铁路、邮电、专卖等由政府部处编成的事业和煤炭、重石、铁矿、电力、造船、制铁、陆上以及海上运输、金融业、教育事业等主要部分。当时民营化的主要特征就是为达成政治目的而形成的一种方式。 附图 图2 韩国公企业民营化的位相 资料来源：三星经济研究所，“韩国经济的回顾和课题”，第167页。（参考三星经济研究所2000b） 2.1960年—1973年时期。在这一期间，政府把从日本收回的所有的企业，通过在不是随意合同的证券市场上的多次拍卖，卖给了民间，没有卖掉的部分通过五个一般银行以实物投资方式实现了民营化。以前的民营化与其说是把公企业当作一个政策工具利用而设立，或者经历民营化、解体过程的，倒不如说是国有财产的贩卖过程，可是从第一次经济开发计划时期以来，很多的公企业被战略性成立或进行了民营化，这样一来，民营化开始作为一个名副其实的为经济发展的重要政策工具被利用。 3.1973年—1983年时期。20世纪70年代中期没有公企业的民营化，因此20世纪70年代末开始成立的公企业成了主要的贩卖对象，它是由政府直接出售或以实物投资方式出售来完成的。尤其四大银行在这一时期被民营化了，虽然它的所有权已经被民营化，可对它的经营统治权仍归是国家所有。这时期，也有很多公企业的子公司进行了民营化。 4.1987年—1993年时期。第四次民营化可以说是名副其实地形成公企业民营化推进委员会并制定、实施民营化五年计划的“第一个民营化五年计划”的时期。这一时期是大规模的公企业开始实施民营化的时期，1987年证券交易所被民营化，尤其1988年浦项制铁的34.1%股份按照国民股进行了民营化，紧接着1989年韩国电力的一部分股份也按照国民股进行了民营化。 5.1994年—1998年时期。这一时期是1993年末进行第二个民营化的五年计划执行时期，有很多公企业和产业银行的子公司如Sehan金融、企业评价、大韩重石、韩国肥料、综合技术开发和中小企业的子公司如企银电算开发、国民银行的子公司汉城信用金库、富国信用金库等11个机关、住宅银行的子公司住银建设、烟草人参公司的子公司公营企业、道路公司的子公司高速公路设施工团、土地开发公司的子公司土改公共设施管理工团、韩国通信的子公司移动通信、电话号码簿（株）、DACOM等都在1994年被民营化。综合化学子公司南海化学在1998年被出售，自动贩烟机和PC通信业也在1998年被出售。 6.1999年—现在。进入第三个民营化五年计划以来，对韩国通信、韩国电力、各个银行相继推行着民营化。 关于韩国的民营化到底发挥何种程度有效性的科学研究并不太多，[1]这些研究可以概括如下： 首先，姜信一推定费用函数来分析民营化。他把15个已经民营化的企业作为对象进行了分析，结果表明：大韩通运、矿业制炼、商业银行、第一银行、信托银行、油公等出现了肯定的结果，而海运公司和大韩盐业的情况却出现了否定的结果。仁川重工业、再保险公司、大韩航空、浚渫公司等虽然有效，但统计的信赖性不够充分。崔钟元用生产函数的推进方式测定了民营化效果。[12]他的结论表明：制造业出现了肯定的结果，金融业出现了否定的结果。他们的研究对象是很久以前就被民营化了的企业，而且研究方法也是微观的，因此这项研究难以表明民营化对整个国家经济总体的影响。基于此，白平善在1988年和1989年曾以国民股和最近开始民营化的浦项制铁和大韩电力为对象，从微观和宏观的角度进行了分析。按照分析结果来看，贩卖价格增加了，雇佣指数减少了，生产费用增加了，可是工资率却不明确了。从不同企业来看，浦项制铁的民营化带来了肯定的效果，而韩国电力的情况却并非如此。 三星经济研究所把韩国公企业的民营化分成六次进行了概括，按照不同的次序评价结果如表2。[9]就像表2所指出的那样，韩国公企业的民营化并不是很成功。林元赫、南逸总和李慧熏，南逸总和姜泳，以及Kim也得出了类似的结论。[13][14][15]从金融危机以后的情况来看，民营化现在还在进行中，或者从测定效果的观点来看，民营化期限实在是太短。 表2 韩国民营化不同次数的对象、方式以及结果 附图 资料来源：三星经济研究所，“海外公企业民营化事例和教训”，2001年，第2页。 综合考察前面所讨论的世界及韩国的民营化效果，可知，今后韩国的民营化应该按下面所指出的方向进行。 第一，要使其危害最小化，而效益最大化。公企业的民营化是难以阻挡的世界潮流，可是要取得成功，必须要彻底立足于经济理论然后去计划和履行。这意味着要最大限度地减少民营化的危害，最大限度地扩大民营化的收益。 第二，要用强有力的意志和领导力量去克服。国家的领导或企业的最高经营者应该脱离政治，按照经济的逻辑判断、一贯地推进民营化。如果保留民营化，就会不顾公共部门的非效率性，甚至造成对外信赖度的下降，因此要严格灵敏地运用法律武器去克服掌权势力的抵抗。 第三，要构筑有效的系统。民营化光靠意志是难以取得效果的。符合民营化的妥善的系统构筑和正常运营是必需的。对于已经民营化的企业，政府只应进行适当的监督，要避免过分介入。随着价格决定和交易方式的渐渐复杂化和多样化，需要能够概括它的有效制度和技术能力。 第四，要伴随事后补充。为了成功地实行民营化，在事前需要用针对对象企业的强有力的结构调整去引进竞争，提高商品性，由此缓和政府的制约，改善负债，断绝组成人员道德的松弛。可是，还需要能够监督和管理分割或贩卖以后过程的事后性制度装置。图3是在进行民营化以后能够监督该市场的再制约机构的设置或制度的补充，是能够极大化民营化效果的方案。 附图 图3 民营化前后阶段的必要措施 资料来源：三星经济研究所，“海外公企业的民营化事例和教训”，2001年，第22页。 本研究旨在讨论韩国公企业的民营化问题，首先分析与主体相关的主要概念，概述公企业民营化的分析模型和主要理论。随后，分析了世界范围内有关民营化的实例，探索了这些企业民营化的方案。紧接着，分析了韩国公企业的概念和种类，论述了民营化的背景、实况、演变、向后计划等专题。最后评价公企业的民营化，揭示了取得成功的方向。 正如前面所议论的那样，由于国际化和知识基础社会化等原因，公企业的民营化不但是为了加强企业本身的竞争力，也是为了加强国家的竞争力。民营化已经成为不是选择事件的必须事件。民营化已经真正成为不可逆转的国际潮流。 希望本研究中讨论的许多内容对个别企业或者国家公企业的民营化有所帮助。也希望本研究能够成为加速这一方面研究的促进剂。 【参考文献】 [1] 白平善.公企业民营化：理论和实际.延世大学校出版部，2001. 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