天然气行业监管问题研究

【专家解说】：1、从我国的电力行业监管看天然气行业监管 《石油大学学报(社会科学版)》2005年 第21卷 第02期 作者: 李鑫, 陈大恩, 贺春 期刊 ISSN : 1000-5951(2005)02-0011-(04) 电力与天然气行业之间存在着极强的相似性和可比性.电力行业和天然气行业的生产运行特征相似，它们都是自然垄断产业.由于电力行业监管起步较早,天然气行业应借鉴电力改革过程中的经验教训，加快天然气行业监管的建立. 关键词: 电力监管, 天然气监管, 自然垄断, 相似性 从欧盟天然气监管发展趋势看我国的天然气行业监管 2003-3-25 摘要:欧盟各国天然气(和电力)行业长期实行政府制定政策和实施监管合一的管理体制。1990以来，它们借鉴加拿大、美国和英国的监管模式，对天然气监管体制进行了改革，组建相对独立的政府监管机构，逐步形成竞争开放的天然气市场。欧盟各国监管机构的职能差异很大，主要是监管长输和配输管道公司的执业许可、管输费率、第三方准入、售气价格、争议处理等。多数监管机构的经费来源于其收取的营业执照费和向行业运营公司收取的费用。中国建立天然气监管机构势在必行。有三种方案可供选择:一是天然气和电力监管机构合设;二是单设天然气监管机构;三是天然气与石油合建监管机构。目前我国的天然气监管宜实行中央和省(市、自治区)两级监管。国家应抓紧研…… 关键字:天然气，监管，欧盟 作者:中国石油化工股份有限公司发展计划部 刘岩 来源:《国际石油经济》2003年第2期 李润生:国外石油天然气行业监管与启示 -------------------------------------------------------------------------------- 2001-05-08 经济版 中国石油网消息 《中国能源》第三期刊登李润生撰写的文章，题目是《国外石油天然气监管与启示 》，全文如下:欧美等市场经济国家经过100多年的摸索，形成了一套比较完整的石油工业(含天然气，下同)管理体系。即:国家制定法律法规，规范政府部门和石油企业的行为;政府部门制定政策和行业规范，约束和引导石油企业的经营活动;石油监管机构对石油企业的业务活动和市场秩序进行监督管理，确保国家的法律法规和政府各项政策的贯彻实施;石油中介组织作为政企之间的桥梁，在行业内部发挥规范、协同企业行为和督促企业自律作用。石油企业商业化自主运营。 欧美国家政府中，一般都有一个明确的石油工业主管部门。如美国能源部、加拿大自然资源部、英国贸工部、挪威石油与能源部等。它们管理石油工业的职责大体相同，主要负责制定石油工业的发展战略、国家石油安全战略、油气资源的开发和利用政策，制定石油市场规则，促进石油科技进步，推动和实现石油工业与健康、安全、环境协调发展。 欧美国家除石油工业的政府主管部门外，一般还设立相对独立的石油行业监管机构，对石油天然气行业的业务活动实施监管。如美国联邦能源监管委员会、加拿大国家能源委员会、英国天然气和电力办公室、挪威石油管理局等。各国对石油行业监管的具体范围和组织方式不尽一致，但功能大体相同，主要职责包括: (1)对石油市场的准入实行监管，包括从业资格的认证审定，组织油气资源勘探、开发的招标和许可证发放，同时对矿权使用和油气资源的合理开发和利用实施监督管理，对作为矿区使用费征收依据的油气产量水平进行评估等; (2)价格监管，包括监控天然气管道输送价格，制定费率或价格公式，提出最高限制或最低限价等。 (3)组织制定行业技术标准并监督实施，对生产安全、公众健康和环境保护实施监管。 (4)对重要公共设施和重大项目实行监管，包括审批长距离油气管道、决定海上石油设施的建设与停用，监管长距离油气管道的运营等，对生产者之间、生产者与消费者之间发生的纠纷进行调解和仲裁; (5)负责行业基础数据信息的管理，向政府部门和公众提供咨询服务等。 石油监管机构依据有关法律建立，独立行使法律授予的权力,但操作非常透明。石油监管机构有明确的组织法规、职责权限和工作程序，如:加拿大阿尔伯达省能源监管机构(EUB)，以《阿尔伯达能源和设施委员会法》为主的40多个有关法律法规作为其基本法律依据。监管机构独立决策但操作透明公开，其监管程序本身就淘汰了绝大部分不符合条件的项目。它的监管活动始终受到法规的约束和公众的监督。听证会制度体现了其监管的权威性和公开性。监管机构的预算由议会或政府审批，经费来源于依法从相关企业收取的费用。如美国联邦能源监管委员会1998年的实际收入为17.22亿美元，其中16.86亿美元(占总收入的98.5%)来自于相关企业缴纳的年费，其他收入来自相关的手续费等，而1998年的实际开支为16.21亿美元。加拿大每年约需办公会经费5400万美元，其中三分之二来自监管领域，三分之一由政府支持。 为保证有效运作，石油监管机构一般都具有相当的人力和智力资源。如英国天然气和电力办公室有220人(不含另设的行业仲裁机构120人，贸工部石油局330人);加拿大国家能源委员会有280人，阿尔伯达省监管机构"能源与公用设施委员会"还有650人;美国联邦能源监管委员会有1318人，其中油气领域514人。监管机构拥有各方面的专业技术人员，包括财务专家、经济学家、地质学家、油气工程师、安全环保专家、计算机专家、律师及行政管理人员。 日本不是石油生产国，它作为消费大国，对贸易的管理十分重视。其管理石油工业的做法与欧美国家也相类似。通产省是政府主管部门，日本石油公团作为"政府实体"，在一定意义上行使了监管职能。 发展中国家一般采取政府主管部门和国家石油公司并存，国家石油公司承担部分政府职能的管理体制。这种政企不分的管理，普遍遇到的问题是政府对企业干预多、投资匮乏、企业效率低下。目前，随着经济体制的转型，许多国家，包括发展中国家，如俄罗斯、澳大利亚、巴西、阿根廷、印度等国都在借鉴欧美国家的通行做法，对本国的石油工业管理体制进行改革。 研究国外对石油行业实施监管的做法，我们还得到以下几点认识: (1)实施监管是市场经济条件下政府对特定行业和领域进行管理的一种有效方式。国外一般认为，市场机制是资源优化配置的最佳途径，政府必须减少对市场和企业的干预，因为政府权威无法寻求其计划决策所需要的全部真实信息，包括消费者真正需要的数量和质量。政府可以优先配置某种资源，但不能长期有效的配置资源。政府直接管理的企业往往缺乏动力机制，反而导致自身机构膨胀，因此，凡能够由市场有效调节的行业或领域，政府就应减少干预，也没有必要设立专门机构进行监管。但一些重要的资源性和自然垄断性行业，公用事业部门，仅靠市场调节难以实现公平竞争和社会资源的有效利用，容易出现"市场失灵"，必须设立专门的机构对其实施监管，特别是对准入、价格和服务实施监管，以保证公众利益的实现和市场更为有效的运作。国外设专门机构进行监管的部门，一般是能源部门(含电力、管道运输)，通讯交通部门(含航空、铁路)，金融部门(含保险、证券)等。 (2)监管机构是保证贯彻执行政府相关政策的有较强专业性的执行监督机构。工业化国家随着现代化进程的推进，继立法部门和行政执行部门分离后，政府管理出现了决策与执行第二次分离。国外一般认为，这是提高决策质量和执行效率的关键，也是工业化国家机构改革的一条重要原则。在特定的部门和行业，政府部门制定政策，监管机构执行政策，已成为欧美国家普遍认同的一种模式。 石油行业监管机构与政府部门之间政事分开，形成一种互动和制衡的关系。监管机构的业务范围几乎包括了石油、天然气行业完整的业务过程，兼专业性、技术性、服务性为一体，充分体现了"一件事情由一个部门办"。它的许多规定通常是技术性的，也有对违规公司和不履行责任与义务公司的强制性处罚的规定。它具体调节企业的外部关系，在专业领域中体现政府的政策法规，维护市场公平，促进行业发展，保证国家利益，这是政府综合部门无法代替的。这种管理，避免了政府管理的粗放性，体现了成熟市场经济国家对经济活动精细科学的管理。 (3)监管机构不属于政府部门但又不同于行业协会。在市场经济条件下，行业协会一般分为两类，一类是制定技术操作标准的组织，另一类是促进成员商业利益的自律性组织。监管机构有的也归口政府相关部门管理，但不列入政府序列，有人称它是依法设立的具有独立行政职能的公法人。其首席官员要由政府首脑直接任命，实行任期制。首席官员要向主管部部长报告工作，但主管部长一般不干预其行使职责，有很高的自主性。它有法定的经费来源，但主要不是来自财政开支，透明度很高。它是政府意志的代表，兼顾了政府、生产者和消费者三者的利益，具有调控和服务的双重职能，可以依法行使仲裁权，采取强制和处罚措施来贯彻落实国家政策法规，确保国家和公众利益。 (4)监管机构适应了行政现代化对高效率的要求，也是实现"小政府、大服务"的重要途径。将政策制定和执行职能分开，监管机构在政府确定的目标和政策框架内独立运做，不是依靠对市场的过度干预来实现目标，而是借助市场的资源配置机制实现目标，在公共服务领域引进竞争，推行市场化，使政府更加注意效率和成本，工作人员更加富有创新精神和企业精神。同时也在满足社会需求的前提下压缩了政府规模。90年代，英国有近三分之二的公务员转到类似的机构工作，美国、加拿大、荷兰、丹麦、澳大利亚等国均有类似的实践。 (5)实施监管的范围和力度与市场发育程度紧密相关。市场发育初期，监管的范围和力度相应要大一些，随着市场的不断发育和完善，监管的范围和方式会有一些变化。比如美国随着市场化程度的发展，已放开或放松对那些已经主要由市场进行调节的部门的监管，如对电力的监管已经从生产到输配电全过程的监管过渡到放松对发电的监管，主要对输配电实施监管。而市场发展程度还不太高的国家，其监管的范围和力度可能要大一些。但是，方式和手段应大体相当，必须对传统的行政管理办法进行改革。 随着政府监管的实践，在国外已经形成一个专门的学科，即管制经济学。目前，关于政府对经济活动的干预，包括对政府公共政策的效果和特殊行为的描述，关于行政机构和行政法规对市场约束的研究，已经成为经济学、法学、行政学领域的重要课题。管制经济学所涉及的远不止对特殊产业及行政程序的研究，它更为关注的是那些控制市场的法规和制度的特征及其后果。监管这个概念有时被翻译为管制。无论怎么叫，我们都必须指出，监管是对传统政府管理经济活动的一种提升，与计划经济下的经济管理有质的不同。石油和天然气是我国21世纪的一篇大文章。政府如何管理石油工业，有许多问题亟待解决。我们必须结合中国的国情借鉴国外的经验，对国外行业监管所发挥的市场矫正功能加以认真的研究。 李润生:中国石油天然气股份公司炼油与销售公司党委书记、副总经理，曾任国家石油和化学工业局政策法规司司长，高级经济师。长期从事石油工业和企业的管理、改革及发展战略研究。参加了《CNPC改革研究》、《我国石油安全战略研究》、《加入世界贸易组织对我国石油和化学工业的影响研究》、《石油天然气行业监管研究》，以及有关法规条例的修改工作等，曾撰写和发表多篇报告和文章。