我国能源现状和可持续发展

【专家解说】：http://www.csid.com.cn/Forum/TopicInfo.asp?LanType=0&TopicId=23随着我国经济持续高速发展，缺煤、缺电、缺油几乎同时出现。能源问题不仅仅是供需缺口问题，我国能源工业除了要满足不断增长的能源需求外，还面临两大挑战：能源发展和环境保护的矛盾更加突出；能源效率低成为制约能源和经济社会可持续发展的关键。 能源生产和消费所带来的环境问题不容忽视。多年来，我国在保护环境、实施能源可持续发展方面采取了一系列行动，但与发达国家相比，能源生产和利用技术落后仍是环境污染的重要因素。随着人民生活水平不断提高，社会对环境保护的要求越来越高。未来能源发展如何兼顾经济性和清洁性的双重要求，是摆在我们面前的重大课题。 国家发展与改革委员会能源局局长徐锭明作为能源研究领域权威机构的负责人，将针对上述两个问题进行解读。  目前，我国能源消我国可再生能源发展现状与政策取向耗占世界1/10左右，石油产品进口约占国内油品消耗量的48%；煤炭消费量接近一次能源消费总量的70%，CO2排放增量占世界的39%，为世界第二，仅次于美国。因此，发展清洁的可再生能源是确保我国能源安全和缓解减排压力的重要举措。　　我国有丰富的可再生能源资源。在过去的十几年中，新型可再生能源（新型可再生能源包括风能、太阳能、地热、潮汐、生物质发电和液体燃料等）的开发和利用得到长足发展。随着石油价格快速上升，风能、太阳能和生物质能等可再生能源的市场竞争力有所提高，产业发展步伐加快。2005年国家颁布了《新能源法》，2006年出台了《可再生能源法》，2007年11月发布《可再生能源中长期发展规划》，明确了可再生能源发展的指导思想、主要任务、发展目标、重点领域和保障措施，我国可再生能源的发展进入了新阶段。　　一、我国可再生能源的开发利用现状　　（一）可再生能源在能源消费中的比重提高，但新型可再生能源的份额较低，处于补充地位　　2005年以来，我国可再生能源的开发利用保持连续快速增长。2005年、2006年和2007年，可再生能源（不包括传统方式利用的生物质能）年利用量分别为1.66亿吨标准煤、1.8亿吨标准煤和2.2亿吨标准煤，约占我国一次能源消费总量的7.5%、7.4%和8.2%（李俊峰：《中国可再生能源政策框架》，中国可再生能源协会，2007年1月）；2006年，风能、太阳能和生物质能等新型可再生能源仅占0.93%（见表1）。　　表1　　我国可再生能源占能源消费比例2006年2005年消耗量　　资料来源：2006年数据来自李俊峰，《中国可再生能源政策框架》，中国可再生能源协会，2007年1月；2005年数据来自《可再生能源中长期发展规划》，发改能源[2007]2174号。　　近两年，在可再生能源中，水电和风电增长较快，其装机容量分别增长13%和94%。由于煤电装机容量也快速增长，可再生能源发电装机容量占总装机容量的份额相对稳定。2006～2007年，我国可再生能源发电与核电的装机容量之和约占全国总装机容量的22.3%和22.6%，其中水电装机容量为1.28和1.45亿千瓦，占20.6%和20.3%，核电占1.1%和1.2%（发电量比重约占2%），风电约占0.4%和0.8%。与世界平均水平相比，我国可再生能源发电占电力供应的比例较高，核电则远低于15%的世界平均水平。　　（二）可再生能源的利用总量居世界前列，相对强度（相对强度为新型可再生能源占总能源的比例）达到世界中高水平　　2005～2006年，我国的可再生能源投资约为60亿美元，成为世界上在该领域投资最多的国家之一。2005年，我国的可再生能源利用量（不包括传统方式利用可再生能源）约占世界的13%，能源消费量中可再生能源的比例高于5.7%的世界平均水平。目前，我国太阳能热水器和沼气利用居世界首位；生物质液体燃料的生产能力超过100万吨，居世界第三；2007年，我国的并网发电装机容量为403万千瓦，居世界第五位；太阳能光伏电池的生产能力为80万～100万千瓦，2006年产量38万千瓦，占世界的16%，仅次于欧盟和日本（“中英太阳能高层研讨会：太阳能电池有望步入低成本时代”，http：//www.cas.ac.cn/html/Dir/2008/03/06/15/61/16.htm）（见表2）。　　表2　　我国主要可再生能源发展的国际比较　　资料来源：根据《可再生能源中长期发展规划》、《中国能源发展报告2007》（社会科学文献出版社，2007年3月）、李俊峰，时璟丽（国家发展和改革委员会宏观研究院能源研究所）“我国可再生能源技术的现状与发展”整理。　　（三）可再生能源的开发利用多样化，对减排发挥了一定作用　　我国可再生能源的门类齐全，从生物质能、水电、风能、太阳能热和发电到地热，已经实现可再生能源供应多元化。其中，热利用居首位，发电次之，汽车燃料为第三。2006年，热利用占可再生能源的74%，可再生能源发电占20%，生物质液体燃料占6.2%；可再生能源发电达到429.63TWh，除了水电以外，生物质和风力发电居可再生能源发电的第一、二位，分别占20%和9%（数据来源：李俊峰，《中国可再生能源政策框架》，中国可再生能源协会，2007年1月）。汽车燃料相对单一，以生物乙醇为主。　　据估算，2005年我国可再生能源利用量为1.66亿吨标准煤，可实现年减少二氧化硫排放300万吨，减少二氧化碳排放4亿多吨。（资料来源：《可再生能源发展“十一五”规划》）　　（四）部分可再生能源领域的供应方以大中型国有企业为主，资源企业向下游深加工环节延伸，实现一体化发展　　目前，一些大型国有企业在可再生能源领域发挥重要作用。如，中粮集团收购、参股四家生物乙醇企业，并投资建设以木薯、甜高粱为原料的生物乙醇加工项目；五大发电集团、中国节能投资公司等国有大型电力企业纷纷投资风电和生物质直燃发电，仅国电和大唐电力两家国有电力企业的风电装机容量就接近占全部风电的50%。　　（五）建立配套和服务体系，形成产业链　　我国在开发利用可再生能源的同时，注意设备国产化和发展配套服务体系，带动相关产业发展。在“九五”和“十五”时期，国家有关科技计划和装备国产化计划支持风电技术研究开发和设备制造国产化攻关。为了降低风电成本，2005年开始风电建设项目实行特许经营权招标，要求风电设备国产化率达到70%以上。2003年以前，我国曾经两次大规模建设农村沼气，都因缺乏服务体系而不可持续。2003年第三次大规模发展农村沼气时，把建立配套和服务体系也纳入发展规划。　　二、新型可再生能源处于不同发展阶段　　总体来看，我国各种新型可再生能源技术和产业化发展阶段可分为四类。　　（一）利用规模居世界前列，已形成较为完整的产业体系　　1.太阳能热利用是我国最早实现产业化、规模化发展的可再生能源之一，太阳能热水器产量和保有量均居世界第一。2005年，我国太阳能热水器装置保有量为7500万平方米，占世界总保有量的76%，相当于640万千瓦电力装机容量，每年可替代1100万吨标准煤。目前，我国有1000多家太阳能热水器生产企业，就业20万人，年生产能力约1500万平方米。　　2.我国的沼气开发利用已经有几十年的历史。2003年，农村户用沼气建设被列入国债项目，年投资规模超过10亿元，基本实现产业化发展。沼气系统及其零部件基本实现了标准化生产和专业化施工，大部分地区建立了沼气技术服务机构。大中型沼气工程工艺技术成熟，已形成了专业化的设计和施工队伍，服务体系基本完备，具备了大规模发展的条件（李俊峰、时璟丽：“我国可再生能源技术的现状与发展”，《中国电力》，2006年10月）。至2005年底，全国户用沼气达到1800万户，大型养殖场沼气工程700多处，年产沼气约80亿立方米。　　（二）技术比较成熟，进入产业化发展阶段　　1.风电技术趋于成熟，上网电价接近常规电力的水平。截止2007年底，累计装机容量600万千瓦，大部分风力发电机单机容量为600～1500千瓦。离网的小型风力发电机约32万台，总容量约6.5万千瓦，主要为西部偏远地区的家庭供电。2004年以前，风力发电的平均上网电价为0.72元/KWh；2005年以后，平均上网电价为0.47元/度电，接近部分地区的常规电价。　　目前，我国有近30多家风力发电机制造商，可以批量生产750千瓦以下的风力发电机；1000千瓦以上的机组正在研制和试验中，已建成几座发电机容量为1200千瓦和1500千瓦的风力发电示范场。与国际先进技术相比，我国大型风力发电机的设计和制造还存在一定差距，主要问题是单机容量小，关键技术依赖进口，零部件质量有待提高。　　2.2002年以来，我国开始以消化陈化粮为原料生产燃料乙醇的试点。2006年底，生物乙醇生产能力约102万吨，其中80多万吨以玉米为原料，20万吨以其他粮食和薯类为原料。现行技术工艺的玉米转化率为30%，年产100万吨乙醇约消耗玉米300多万吨，占全国玉米产量的2%～3%。随着石油价格高涨，国内出现了盲目扩大粮食乙醇生产规模的倾向。为了不与民争粮争地，2006年末，国务院及时采取措施限制发展以粮食为原料的生物乙醇，鼓励发展以非粮作物为原料的生物乙醇。　　（三）技术基本成熟，成本较高，市场开发相对滞后　　太阳能光伏发电技术已可以产业化，但发电成本为4～6元/KWh，大约是我国常规电力成本的10倍左右戴建军：“以技术创新推进光伏产业发展”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，2008年第37号。。因此，在我国，太阳能光伏发电主要用于解决新疆、西藏等偏远无电离网地区的居民用电，还有一部分政府采购进行道路照明，除此之外尚未大规模利用。北京、上海等少数城市正在进行太阳能建筑试点。　　在德国、日本、美国等少数发达国家的需求拉动下，我国光伏电池生产能力迅速扩张。截止2005年底，晶体硅及硅片、光伏电池、光伏电池组件生产能力分别达到200MW、243MW和400MW，居世界第三位。　　目前，我国光伏产业链的发展不平衡。一方面，大量出口硅土资源和光伏电池与组建，电池组件产品95%以上出口国际市场；另一方面，进口高纯度晶硅材料，电池生产线基本依靠进口。　　（四）技术尚未成熟，正在进行技术探索或产业化试验　　甜高粱、木薯等非粮生物乙醇正在研制、规划、建设中；纤维素乙醇和薄膜太阳能电池技术正在研究和试验中。　　三、我国新型可再生能源发展中存在的主要问题　　（一）缺乏科学论证和准确资源评估，部分领域存在盲目发展，政策不稳定　　一是论证和规划不充分，有些项目刚上马就被叫停。如，2002年以消化陈化粮为主目的，在少数地区开展燃料乙醇的试点项目，逐步扩大到5省和27个城市。石油价格上升后，出现盲目投资的倾向，2006年12月开始急刹车。　　二是缺乏系统准确的资源调查和评估。如，全国进行了两次风力资源普查，但仅有气象台10米高度的测风资料，不能满足发展风电的需要。根据这个评估建成的风力电站，平均发电小时数远小于国外电场。又如，许多专家提出各种非粮液体燃料方案，但没人对各种原料的种植面积、收集和运输等问题进行详细准确的评估和论证。　　三是缺少环境影响分析。我国在开发利用替代能源的决策时，很少进行全寿命期内的环境和能源转化效率分析。有些可再生能源在使用环节的节能环保效果较好，但从原料生产到使用的全过程效果并不一定好。如，有国际机构认为，如果考虑种植过程使用化肥和生产、运输过程的排放等因素，粮食乙醇全寿命期的环保效果并不明显。又如，目前我国的太阳能光伏电池制造业的规模迅速膨胀，把高耗能高污染的制造环节留在国内，而输出清洁能源效果。　　（二）部门分散管理，各自为战，缺乏统一协调机制　　在条块分割的管理体制下，可再生能源产业的各个环节分散在不同的部门管理。例如，生物质能的开发利用分散在各个部门，沼气的开发利用归农业部管，生物燃料归发改委工业司管，秸秆发电归发改委能源局管，每一个部门都在全国3亿吨秸秆的基础上规划项目，结果是“一女多嫁”，导致资源短缺，成本上升。　　技术标准滞后，产业体系不健全。如，《可再生能源法》确定了鼓励发展生物柴油，但因没有生物柴油标准，生物柴油不能进入销售主渠道；风电设备制造缺少检测体系等。　　（三）研究开发投入不足，缺少核心技术，资源利用效率不高　　我国可再生能源的R&D支出逐年增加，但投入量与实际需要相差甚远。“十五”期间，科技攻关计划、863计划、973计划和产业化计划等国家科技计划，共安排10多亿元资金，支持光伏发电、并网风电、氢能和燃料电池等领域先进技术的研发和产业化。总体来看，我国新能源的研发投入与发达国家有较大的差距。如，2007～2008年，为了支持以木屑和柳枝稷为原料的生产纤维素乙醇技术的研究开发，美国联邦政府安排了2.71亿美元预算经费。我国在部分领域实现了设备制造国产化，但因不掌握核心技术，资源利用效率较低。如，美国GE公司风电设备在12～25米/秒风速区间可以满负荷发电，而国产风电设备满负荷发电的风速区间仅为15～19米/秒；国产的各类光伏电池的效率普遍与国际先进水平相差4%左右。　　（四）行政手段多，政策力度不够　　目前，大部分新型可再生能源的开发利用主要靠行政办法推动，缺少适用的经济和价格手段。一是政策力度不够，有些相对滞后。如，我国还没有像一些发达国家那样对能源企业制定强制性的绿色能源比例。又如，我国的《可再生能源法》把生物柴油作为生物质可再生能源，列入鼓励发展的范畴，但没有制定生物柴油标准，使其难以进入正常销售渠道。　　二是需求政策不到位。我国对可再生能源的补贴主要补在生产环节。而一些市场经济国家不仅补贴供应方，还补用户。如，美国在鼓励发展生物乙醇时，除了对生产环节的建设投资和原料消耗进行补贴外，为了鼓励消费，减免使用生物燃料的消费税，对燃料混配中心进行一定补贴。　　三是有些政策变化较快。1994年起，我国的风电上网电价基本上采取按发电成本加还本付息、合理利润原则，高于电网平均电价的价差在全网均摊（戴建军：“中外风电产业支持政策比较”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，2008年第98号）。1999年，《关于进一步促进风力发电发展的若干意见》要求电网企业以物价部门批准的上网电价全部收购风电电量，其电价高于电网平均电价的部分在全省（区、市）电网范围内均摊。2005年开始实行招标电价，一些大企业为了获得风电资源，不惜成本压价，平均上网电价从2004年以前的0.78元/KWh，降至0.48元/KWh，有的甚至降到0.382元/KWh。价格过低不利于社会资金进入。　　四是能源价格不能反映稀缺性，税收机制不能反映外部影响。市场经济国家的能源消费支出中含有较高的能源消费税和碳税等环保补偿性税收。而我国的资源税普遍较低，对碳排放不征补偿税。特别是成品油和电力价格控制在低于国际市场价格甚至国内生产成本的水平，不仅导致能源消费畸形，也不利于鼓励可再生能源的发展。　　（五）市场化程度较低，许多领域实行准入限制，难以调动社会力量发展可再生能源　　我国能源行业的集中度较高，以国有企业为主。加上有些行业实行严格的政府管制，特别是大部分可再生能源属于试点阶段，需要政策性补贴，实行审批制，相当一部分可再生能源供应企业是国有控股或国有股份公司，民营企业很难进入。如，一些民营企业生产非粮生物柴油，不需要政府资助也能盈利，但因没有销售许可证，只能做“黑户”，在农村市场“非正规渠道”销售。　　大型国有企业在发展可再生能源和替代能源中发挥了重要作用，其主要优势是资金实力强，可以减少国家的直接补贴，又可以快速发展。不利的一面是，有些企业为了占领市场或获得声誉，往往不计成本，不惜代价，其行为不能真正反映市场规律，可能扭曲市场信号。　　（六）重规模，轻效率　　目前，一些地方政府和企业注重扩大规模，忽视资源利用效率。有些项目前期准备和论证不足，上马后，开工不足，效率低下。如，有些地方的生物质发电企业因原料短缺，处于亏损状态。又如，近两年我国的风电装机容量快速增长，但发电量的增长低于装机容量的增长，2005～2007年，我国的风电装机容量增长了约3.6倍，而发电量仅增长了2.4倍。为了保持新型可再生能源产业的可持续发展，在扩大开发利用规模的同时，要提高资源利用效率，防止追求规模而忽视效率，造成资源的浪费。　　（七）碳交易有待进一步规范和发展　　目前，我国的碳排放交易实行审批制。碳排放交易方面的主要问题，一是国内没有建立碳排放交易市场。碳交易主要由国内企业与外国机构和企业直接交易，成为企业的个体行为，交易价格偏低，随意性较大。二是国内缺乏有经验的中介机构或组织为企业进行咨询和交易服务。现在，不少外国机构到我国来包装企业的减排项目，拿到国际上交易。据有关方面估计，国内成交的价格是国际市场转手价格的50%。如果我们能够把国内相关减排项目集中打捆到国际市场进行交易，可以降低交易成本，提高收益。三是碳交易主要成为企业获得补充收入的手段，尚未成为政策工具。一些市场经济国家把碳排放交易作为鼓励发展可再生能源的重要政策工具。如，开展绿色证书交易，鼓励社会各界进行可再生能源的投资。　　四、关于发展新型可再生能源的几点建议　　（一）开展系统的资源调查和评估，加强统筹协调规划　　一是加强可再生能源的资源普查和可利用程度的评估，合理确定可运用的资源规模，减少利用可再生能源的不确定性和风险。二是在综合考虑各种利用方式的基础上，进行科学规划，制定长期稳定的开发和利用政策。如，秸秆利用要统筹考虑集中工业化利用与农户的需要，合理处理秸秆发电、农村沼气和饲料等多种用途的关系。三是加强产业链的协调发展，防止能源消耗和污染留在国内，节能效益流向国外。如，采取必要的政策措施，减少太阳能光伏电池制造业造成的能耗和污染。　　（二）建立科学决策体系，进行全寿命期内的能源效率和环境评估　　发展可再生能源不能耗费更多的能源去获得另一种能源，也不能为了获得一种能源而牺牲环境。因此，要建立新能源全寿命期内能源转化效率和环境影响评价指标体系，在技术可行性的前提下，根据能源效率和环境影响确定可再生能源技术的优先顺序和优惠政策。优先利用可循环自然资源和废弃物，把发展新型可再生能源与循环经济和环境保护结合起来。　　（三）加大研究开发投入，建立研究开发与示范、推广体系　　目前，大部分新型可再生能源的技术尚不成熟，有些虽已产业化，但还需要通过技术进步提高效率和降低成本。因此，要进一步加大对可再生能源技术研究开发的投入，完善技术开发和推广体系。一是借鉴日本研究开发、示范和推广三位一体的管理办法，建立研究开发、中试和技术推广相结合的新型可再生能源技术研究开发规划体系；制定技术路线图，增加新能源技术开发计划的透明度和引导性。二是加强中间试验示范。为了减少技术风险，避免不必要的浪费，新研制的设备和系统应经过严格的试验和考核，再批量用于工程。三是分清政府和企业的责任，建立政府和企业有机结合的投入体制。政府重点支持基础性研究和实验示范，企业根据政策导向和市场需求决定是否实现商业化和规模化发展。四是加强共性技术的研究开发，提高研究开发投入的效率。五是加快和完善新型可再生能源的技术标准、设备检测和技术服务等配套体系，引导市场和支持市场发展。如，加快制定生物柴油的标准，促进进入正轨流通领域；完善农村沼气服务体系，保证农村沼气的持续发展。　　（四）健全激励和补偿机制，促进能源消耗的外部效益和成本内部化　　目前，与传统能源相比，大部分新型可再生能源的研发支出、固定资产投资和运行成本高，财务效益低，价格竞争力弱。但具有环境保护等外部效益。因此，要借鉴国际和国内已有的做法，进一步完善环境补偿机制，将使用传统能源的外部成本和可再生能源的外部效益内部化。如，一些市场经济国家对一些污染能源的使用征收碳排放税；我国已在8个煤炭主产省开展煤炭资源有偿使用制度改革试点，建立煤炭开采综合补偿和生态环境回复补偿机制；核电站在运营期征收核废料处理费，将外部成本内部化等。　　（五）细化和稳定政策，调动各方面的积极性，开拓新型可再生能源市场　　要进一步细化政策措施，把政策落到实处。如，风电入网最后一公里线路的建设要落到实处。加强需求政策。如补贴用户，鼓励使用新型可再生能源；通过制定标准，开拓市场；调动大企业社会责任和高收入人群的环保意识，发展新型可再生能源市场，如日本的太阳能建筑最初在高收入人群居住区进行试点，上海也曾开展绿色能源计划试点等。　　同时，要防止政策波动。为了保持产业的可持续性，不能因传统能源价格的短期变化而改变鼓励可再生能源的优惠政策，不要过早压低新型可再生能源的价格。　　（六）建立碳交易市场，加强对碳交易的管理　　一方面，要规范交易规则，发展碳交易的中介机构，提高我国企业在交易中的谈判能力，确保合理的交易价格。另一方面，借鉴国际经验，建立绿色能源交易机制，把碳交易与激励发展清洁新能源政策结合起来，调动全社会发展和利用清洁能源的积极性。　　（七）发展可再生能源与促进农村经济和西部开发结合起来　　目前，许多可再生能源的资源分布在农村和西部地区，如，薯类、甜高粱等非粮农作物和小桐子、黄连木等生物质能原料大都适合荒地、西部地区和山区，风能大部分在中西部和贫困地区等。在保证粮食用地的情况下，发展非粮生物质液体燃料增加农民收入，适度发展粮食加工液体燃料有利于在粮食过剩时，稳定粮价和农民收入。因此，制定可再生能源政策时，要统筹考虑如何提高贫困地区和农民的收入。课题负责人：吕薇课题组成员：郭励弘 李志军 马名杰 李广乾 沈恒超 田杰棠 罗涛 李忠 戴建