京津冀“1+6”配套方案决战秋冬雾霾

9月1日前后，甫一入秋，一场中度雾霾污染就猝不及防地飘至北京、河北部分城市上空。今年的雾霾怎么来得这么早？今年冬天的空气会比往年好些吗？面对这些疑问，环保部组织专家进行初步分析研判后得出结论：今年秋冬季空气质量形势仍然不容乐观。

实际上，政府部门在前两年的治霾行动中已经总结出规律：空气质量改善，关键在秋冬季。为此，8月21日，国家10部委及6省市地方政府联合印发《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚方案》），重拳出击秋冬季空气污染。一周后，4项配套方案相继落地，另外2项配套方案也落地在即。“1+6”方案，将形成一套组合拳，在今冬打一场真正意义上的治霾攻坚战。

从数据变化看攻坚力度

“这是第一次针对秋冬季制定的方案。”9月1日，在环保部召开的京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动新闻发布会上，环保部大气环境管理司司长刘炳江如此介绍。追问缘由，是近年来采取了非常多的大气污染防控措施，但四年来PM2.5浓度下降有限，重污染天数基本保持不变，尤其秋冬季重污染天气频发。今年是《大气污染防治行动计划》（《大气十条》）的收官之年，要确保全面完成《大气十条》的考核指标，今年秋冬季必须打一场决战。

从一系列数据的变化可以看出决战之心之坚定。《大气十条》提出的要求是，到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀地区细颗粒物浓度要下降25%。

而根据8月7日北京大学统计科学中心和北京大学光华管理学院共同发布的《京津冀2013~2016年区域污染状况评估》相关数据显示，截至2016年，京津冀13市PM2.5和PM10平均浓度分别从2013年的100.1微克/立方米和182.7微克/立方米，下降到2016年的72.5微克/立方米和125.7微克/立方米，降幅达27%和31%。

从这一数据看，按照原本进度，只要2017年的颗粒物浓度比2016年没有大的反弹，京津冀地区就应该可以完成《大气十条》所设下降25%的目标。即便如此，此次《攻坚方案》仍然定下了“京津冀及周边‘2+26’城市秋冬季PM2.5浓度总体平均下降15%，重污染天数下降15%”这一高目标。并且，有别于以往设定目标大多强调原则性、大尺度目标，此次《攻坚方案》对“2+26个城市”分别制定了量化指标，任务分配也具体到了区县、乡镇。

针对散煤治理，2016年要求完成80万户电代煤、气代煤，但今年的要求是完成300万户以上，数量增长了3倍还多；2016年完成关停燃煤小锅炉不足1万户，今年则要求关停4.4万台……数字变化之大，力度之大，可见一斑。

从任务分工看工作重点

在《攻坚方案》明确的工作思路中，把稳固“散乱污”企业及集群综合整治成果放在首位。在采访中，一位业内专家告诉记者，之所以强调“散乱污”治理，一方面是由于在前几年的治理中，更多的是对大型企业开刀，忽略了大量“散乱污”企业的排放；另一方面，前两年环境管理体制改革尚未理顺，环保部门缺乏实权，无法支付“散乱污”治理所带来的高昂行政成本。而目前，这一现象已经得到了有效改善。

环保部环境监察局局长田为勇在新闻发布会上也作出了相似的解释。他说，工业污染源分两大类：一类是重点污染源（大中型工业企业），另一类是散乱污企业。通过前几年的严格执法，大企业的守法意识有了明显提高。但仍有部分散乱污企业没有任何治理设施，超标排放，严重污染，过去没人管，现在污染问题越来越明显，在部分地区已经成为影响环境空气质量的重要因素。

散煤治理是另一项攻坚之战。目前，北京市主城区已基本实现了无煤化，但在城乡结合部和农村地区仍然有大量居民使用散煤取暖。根据《攻坚方案》的要求，京津冀及周边地区要在今年10月底前，完成以电代煤、以气代煤300万户以上，其中，北京市30万户、

天津市29万户、河北省180万户、山西省39万户、山东省35万户、河南省42万户。

《攻坚方案》还公布了34个地市的清洁取暖改造任务，农村地区是重点。但多数农村地区经济条件较有限，在电网改造、输气管道建设、电价补贴方面需要大量的扶持和补贴。为此，中央财政将加大北方地区冬季清洁取暖支持力度，将天津、石家庄、唐山、廊坊、保定、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡市列入第一批试点城市，要求各地结合本地实际，研究出台支持清洁取暖的政策措施，引导企业和社会加大资金投入，加大对清洁取暖工作的支持力度，2~3年时间实现试点地区散烧煤供暖全部“销号”和清洁替代。

重磅消息是，《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》即将出台，目的是综合运用完善峰谷价格、阶梯价格等杠杆作用，扩大市场化交易等方式，降低“煤改电”“煤改气”的运行成本。

从措辞变化看监察执法

8月底，环保部联合京津冀及周边地区地方政府一口气发布了《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染治理攻坚行动强化督查方案》《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染治理攻坚行动巡查方案》《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染治理攻坚行动专项督察方案》《京津冀及周边地区“2+26”城市大气污染综合治理量化问责规定》等4个配套实施方案，《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染治理攻坚行动强化督查信息公开方案》和《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染治理攻坚行动宣传报道方案》也将于近期内出台。

一口气发4个配套方案，且全部围绕环境监管督查，再联想到今年初以来相继开展的多轮环保督查，可以预见今冬的环境监督执法一定动作良多。

环保部部长李干杰曾表示，要实行督查、交办、巡查、约谈、专项督察“五步法”，即督查发现问题，交办责任落实给地方，然后巡查，督促问题解决。对整改慢的，实施约谈，对不执行的、问题突出的实施专项督查，如此形成一个完整的督查体系，从而避免过去执法查完就了事，企业过后又复燃的现象。这次4个配套方案的出台，正是对这一思路的落地。

《巡查方案》提到，2017年9月15日~2018年1月4日，环保部将派出102个巡查工作组进驻京津冀大气污染传输通道的“2+26”所有城市及所属县（市、区），开展为期4个月的日常化巡查工作。所有派驻人员从环保部直属单位抽调，每轮人员连续工作14天，两周轮换一次，每轮次共310人，总计2480人次。

“巡查与督查有着本质的区别。”田为勇表示，“巡查和督查有三个不同。第一是目的不同。督查是第一步，其目的是发现问题；巡查的目的是核查地方对交办问题的整改落实情况，督促地方解决问题。第二是内容不同，督查是查企，巡查是两者结合，既查企，也督政。第三是组织形式不同，督查是从全国抽调，参加巡查的则全部是部机关或直属单位人员。”

《问责规定》则创造性地运用量化问责，问责可至市委书记级别。例如，行政区域内被问责的县（区）达到2个的，对副市（区）长实施问责；行政区域内被问责的县（区）达到3个的，对市（区）长实施问责；行政区域内被问责的县（区）达到4个的，对市（区）委书记实施问责。

完成《攻坚方案》确定的大气环境质量改善目标比例低于60%的，对负有领导责任的副市（区）长问责；目标比例低于30%的，对负有领导责任的市（区）长问责；PM2.5平均浓度同比不降反升的，对负有领导责任的市（区）委书记问责。

“最近社会上出现了不同的声音，认为环保督查导致大面积工厂停工，一些市场产品价格上涨。从4项监督执法配套方案来看，今明两年的环境执法依然不会放松，将会对地方政府高度施压。不过，在接下来的督查中，可能还将新增一项内容，那就是重点纠查地方政府粗暴应对督查，搞一刀切关停限等行为。”上述业内专家分析。