农民承担土壤污染责任过重 土壤污染防治法草案有哪些局限？

千呼万唤始出来的《土壤污染防治法（草案）》（以下简称草案）于2017年6月22日首次提请全国人大常委会审议，截至7月27日前公开征求意见。

草案有利于尽早改变我国尚缺乏土壤污染防治专门法律的局面。7月23日，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会召开的草案研讨会在京举行，来自法律和环境等领域的专家学者对草案所管控的范围，土壤损害的问责对象以及环境诉讼权利等进行了探讨。

一、仅关注农用地和建设用地，过于局限

草案中对土壤的类型进行了细化，针对农用地和建设用地的土壤污染设立了不同的、符合相关特点的风险管控和修复办法，但将对土壤污染的关注局限在农用地和建设用地。

“应该再增加生态保护或者生物多样性保护用地。”长期研究土壤和湿地生态环境的北京林业大学教授丁长青建议。

中国环境规划院环境损害鉴定中心主任於方对此也提出类似的看法。她指出对生态用地的保护，实际上就是对未开发利用的土地保护和重视。虽然草案中单独列出了“预防和保护”一章，但对生态用地的保护尚未进行明确的说明及规定，而其中牵涉的众多利益，隐含生态破坏的风险，只有明确的法律条例加以限定，才能严守底线。同时，草案与《土地管理法》中的相关内容应该有所衔接。

2004年修订的《土地管理法》规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”

沙漠地区引水灌溉 视觉中国丨图

中国人民大学教授、最高人民法院环境资源司法理论研究基地主任周珂也提到土壤概念更广的一个案例：沙漠周边居民有一种普遍的说法：沙漠只要是通了水就是土壤。

这种想法受到国际其他地区的启示，例如以色列的水利覆盖技术，变沙漠为农田。“至少是在农业用地和建设用地之外，其他的土地也应准用土壤污染防治法。”周珂强调。

二、仅让农民承担土壤污染责任，负担过重

对草案总则的第三条提到的“污染担责”，研讨会之前就有建议提出修改为“损害担责”。

“损害担责面要宽一点，因为污染是一种损害的情况，除了污染还有其他的情况，不一定是污染。比如我并没有污染土壤，而是搬运走了土壤，也是破坏。”中国政法大学教授曹明德解释，他还提醒环保法中使用的正是损害担责。

此外，草案中提及的土地使用权人自然肩负着土壤负责义务，但曹明德认为这份义务应该不仅仅局限在使用权人。参考美国的相应法律，污染土壤的责任方不仅指的使用权人，还包括所有权人、管理者、租赁者、运行者，任何一方都可以追责。

关于追责，专家们提出了两个层面的建议，首先是各级政府责任的分配。於方认为第六章第57条各级政府的职能应当进一步加强。草案不该停留在原则性和形式性的指导。长期的环境事件处理的经验证明，地方政府推卸责任的情况明显，部分县市级政府缺乏经验，遇事六神无主，因此法案中仅写出“各级人民政府”，过于笼统。

华山200多亩麦子遭污水灌溉  生活日报 | 图

另一方面，如果由土地使用权人承担土壤责任，负担过重。以农用地为例，部分农民对施用农药、沼液的危害认识不够；并且，一旦灌溉的水源遭到污染，农民也不一定能及时发现并停用，而水源污染的可能牵涉到其他责任人。

“如果我是农民，我不知道灌溉的水是否符合标准，万一我用了，怎么来追求责任？”中国农业大学研究教授李花粉说。

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