祁连山生态环境事件背后：环境治理本质问题待解

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏典型案例进行了深刻剖析，并对有关责任人作出严肃处理。

在当前生态环境保护和治理过程中，作为被公开的首个地方高级官员由于保护区生态环境问题而被问责的案例，祁连山国家级自然保护区生态环境问题（以下简称为“祁连山生态环境问题”的确是一个很好的典型案例，但这绝不仅仅只是中国环境保护与治理进程中的典型负面案例，而是一个观察中国环境保护实践，并在此基础上开展环境经济学理论创新的绝佳案例。

表面上看，是以中央党政部门为代表的公共行政力量在环境保护过程中逐渐在发挥力挽狂澜的重要作用，但实际上，祁连山生态环境问题背后所显现的，是在新一轮生态环境保护工作中，运用非传统的环境经济学理论和思路来应对中国当下的环境问题，主要是体现为如何在环境与经济的关系中理解政府的力量，以及如何运用政府力量来解决可持续发展问题。

第一，传统环境经济学能解释清楚祁连山生态环境问题吗？

假如按照传统的环境经济学，如何理解祁连山生态环境问题呢？毫无疑问，外部性和市场失灵将是主要逻辑。也就是说，企业的项目建设产生了巨大的环境外部性，并在市场失灵的条件下无法得到有效出清，结果是长期下去，一旦对资源利用和环境的破坏达到较为严重的程度，就会爆发出各种资源环境危机出来。此外，从宏观环境经济学的视角来看，其背后还存在一个环境与经济的两部门关系问题，环境问题是“内生于”经济发展过程中的。

基于以上的思维，要解决祁连山环境问题，或者说，如果类似的祁连山环境问题如果发生在欧美，譬如黄石公园等，可能的解决办法其实并不复杂，药方有二，一是在短期依靠制度消除环境外部性，通过环境税或排污权交易等方式对外部性成本进行内部化，二是在长期依靠经济增长来内生性地解决环境问题，体现为居民环境意识的提高、环境保护的运动和舆论压力、地方政府（党派）的逐步重视等等。

那么，这样的药方能否用来解决中国的环境问题，解决祁连山的环境问题呢？事实上，即便在祁连山环境问题的成因上，传统环境经济学也无法进行很好的解释，进一步而言，传统环境经济学的药方也自然是无法有效应用到类似环境问题的治理上。

第二，祁连山生态环境问题的本质是“政府失灵”

祁连山环境问题看起来是外部性和市场失灵问题，其实是“假外部性”，是典型的政府失灵；根据中央的通报，祁连山生态环境问题与大量的项目违规批建有关系（“当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，共建有水电站150余座，其中42座位于保护区内，存在违规审批、未批先建、手续不全等问题”。）

那么，在中国的国情下，谁是这些项目的始作俑者呢？可以看出来，只有政府部门才有权批建这些水电能源项目，更直接地，只有发改委等经济强力部门才能主导这些项目的批建。这样的违规批建为什么说是“假外部性”?因为，发改委批建这些项目的时候往往是要做社会经济效益核算的，建一个项目究竟能有多少经济效益、社会效益和环境效益，这些都是可以计算清楚的，最后在明知有环境影响的情况下，仍然决定批建这些项目，只有一个原因，那就是社会经济效益大于环境损失。就此而言，依靠政府之手开展的项目建设决策，与一个企业仅仅考虑自身利益出发，进而造成的外部性是有着本质区别的。这一点在环境经济学的发源地，欧美国家是无法想象的，因为在欧美国家，政府部门不可能成为某个经济项目的决策主体。就此而言，祁连山环境问题的本质是政府失灵，是假借市场名义下的“假外部性”。对此，如果继续沿用环境经济学的思维来考察祁连山环境问题，无疑是有失偏颇的。

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