为什么要制定更高更快更严更好的煤控目标

煤炭消费总量控制的理念已深入人心，煤控项目的政策和实施方案研究进展顺利，取得了不少成果。值得庆贺的是，在“十三五”能源规划中第一次制定了两个有约束力的煤炭消费指标，即2020年煤炭消费占比58%和煤电供电煤耗310克标煤/千瓦时。煤控研究项目团队为此目标的设定贡献了微薄之力。

2013年煤炭消费达到峰值42.44亿吨后，煤炭消费量连续三年下降，2016年煤耗量37.84亿吨，三年共下降了4.6亿吨。2013年煤炭峰值已成定局。煤耗下降导致了2015年和2016年碳排放首次连续两年下降。分析2017年国内外政治经济形势的发展变化，给煤控工作带来了全新的挑战，我们必须制定更高、更快、更严、更好的煤控目标，迎接变化，应对挑战，抓住机遇，迎难而上，取得新进展。

2008年金融危机至今，中美两国的经济都已趋向稳定，并向好的方向发展，这种好的势头，带动世界经济的复苏，同时推动了能源和高耗能行业的发展。国际的经济、政治和能源市场还存在着许多不确定性。美国特朗普政府新的能源、气候变化和环境政策，欧盟政坛的右倾和全球范围的反全球化和反自由贸易的逆流，国际煤炭市场复苏和价格上涨，以及经济发展中忽略的转型正义诉求(如失业和生活水平下降)，都对中国的煤控方案和研究产生影响。这种影响会体现在政策制定、企业社会责任、公众意识和国际谈判中。中国政府在应对经济增长、就业压力、环境挑战和巴黎气候变化协定的实施上所担当的角色和作用，都引人瞩目。这些压力也会传导到中国煤控项目第四期的工作上。

美国新总统特朗普的能源独立承诺，不可能也不想依靠可再生能源，而是依靠化石能源，鼓励发展煤炭、油气等矿石能源。美国制造业的回归，会增加能源需求和碳排放。美国政府退出巴黎协议，不履行在巴黎气候变化条约上承诺的国家自主减排方案(NDC)，取消对发展中国家的资金、技术和能力建设的支持。取消或修改奥巴马政府一系列能源、气候和环保政策及行政法规。巴黎气候协议的实施面临严峻的挑战，气候变化谈判进入低潮。

2016年是中国“十三五”计划开局之年，经济发展步入新常态，GDP全年增长6.7%，单位GDP能耗降低5%。环境污染物总量控制目标也都超额完成。例如二氧化硫排放量下降了5.6%，比原定目标几乎翻了一番。这些都与煤炭消费量下降密切相关。

2016年能源消费增长1.4%，能源强度下降5%，煤耗量减低4.7%，主要来自民用和商业用煤的减少，以及清洁能源的替代。2016年工业部门煤炭消费量下降趋势停滞，这种状况令人十分担忧。见表1，电力行业煤耗量约为18.75亿吨，比2015年增长0.27%，水泥行业煤耗量约为2.17亿吨，增长1.3%，钢铁行业煤耗量约为5.96亿吨(根据钢协会员推算全国)，比2015年增长2.6%，现代煤化工2016年耗煤5230万吨标煤，增长8.5%，煤炭开采和洗选耗煤2.7亿吨，比2015年减少10%，建筑领域耗煤3.5亿吨，比2015年减少0.2%。电力与高耗能制造业中的钢铁、水泥和煤化工2016年煤耗比2015年增加2730万吨，增长约1%。

 

根据2017年国家统计局公布的数据，2016年全国规模以上工业利润总额增长8.5%。摆脱了近几年工业利润增长放缓的势头。煤炭、钢铁、水泥、建材的财务和经济状况有了明显改观，是为2016年下半年GDP稳中有升、全年GDP达到6.7%做出贡献的主要行业。今年第一季度，工业企业利润增速表现更为出色。利润改善的主要因素是工业产品出厂价格上涨。

2017年前半年(1-6月)，工业生产和需求持续回暖。制造业呈现持续上升的扩张态势。很多高耗能产品产量继续增长。2017年1-4月份，据煤炭协会统计，煤耗上升3.4%，这种趋势延伸到今年6月份。2017年前半年，经济增长6.9%，第二产业增长6.4%。二季度GDP环比增长1.7%。全社会用电量2.95万亿千瓦时，同比增长6.3%。火电同比增长7.1%。粗钢、平板玻璃、水泥和焦炭产量分别为4.1975亿吨、4.14亿重量箱、11.13亿吨、和2.21亿吨，同比增长4.6%、5.8%、0.4%和2.5%。1-6月份原煤产量17.1亿吨，同比增长5%。进口煤炭1.3326亿吨，同比上升23.5%。工业部门煤炭消耗量的增长需要从驱动的源头，如房地产过热和出口加以抑制，否则危及工业部门的煤控目标。

2016年下半年以来，世界和中国的煤炭市场回暖，价格上升。中国煤炭市场的平均价格由2016年初的380元上升到2017年同期的595元。煤炭行业亏损的局面转好，亏损面收窄，部分煤炭企业出现盈利。许多国际著名能源研究机构，例如IEA、BP和多个公司财团的预测，都认为2017-2020年中国煤炭消费会回升，估计在40亿吨左右。这些预测基于未来有很多不确定因素推升煤耗。这种主流观点认为，促使煤炭消费进一步下降的阻力很大。中国政府“十三五”能源规划中，总能耗50亿吨标煤，煤耗41亿吨(29.3亿吨标煤)。我们认为，即便如此，2013年为煤耗峰值年(42.44亿吨)已是板上钉钉。

2016年下半年至2017年上半年的生产价格上涨，预计拉动2017年中国民营部门的投资增长率从2016年的3.2%到今年的6-10%的水平。2017年前半年GDP增长率达到6.9%，许多专家预测际全年增长6.7-6.8%，高于政府制定的6.5%的目标。但与此同时，抑制房地产过热的措施、下游制造企业的状态不明朗、汽车制造业的下滑和国际原料市场价格上升后劲疲乏，会对中国的经济和煤炭需求产生拉低的作用。

美国经济的回升，亚洲经济的持续稳定发展，欧元区和日本经济回暖，南美洲的经济的弱增长和世界贸易量的增长，都显示世界经济层面会比2016年乐观，这会刺激中国经济的增长和煤炭消费的增加。此外，“一带一路”的经济发展拉高对中国产品的需求。例如“一带一路”沿线国家的基础建设对中国的钢材需求量增加，预计2017年“一带一路”国家进口钢材3460万吨，同比增长12.4%;进口中国焦炭808万吨，同比增长28.5%。钢材和焦炭出口“一带一路”国家带动中国炼焦煤销量增长420万吨。水泥、建材等高耗能产品的需求增长，都会拉动中国国内的高耗能产品的生产和煤炭消费量。

多个行业产能严重过剩，供给侧结构性改革成为发展新动力。“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是2016年经济调整和发展的首要任务。重点抓好钢铁和煤炭行业去产能。在“十三五”规划中，煤炭行业去产能8-10亿吨，钢铁行业去产能1.4亿吨。2016年钢铁煤炭去产能工作取得了重要阶段性成果。全国提前超额完成全年压减粗钢产能4500万吨、退出煤炭产能2.5亿吨以上的任务目标。一批违法违规、落后产能依法关闭退出，产业结构逐步优化，行业盈利状况显著改善。

尽管煤炭和钢铁行业去产能的结果比预期的目标高，例如煤炭行业去产能2.9亿吨，比2.5亿吨预期目标要高，但与整个行业仍有54亿吨多的产能相比，去产能率为5%，由于煤炭消费量的减少，煤炭生产量也随之降低到36.5亿吨，下降9%多。但产能利用率仍停留在66%左右，没有明显的变化。2017年政府的煤炭行业去产能任务1.5亿吨，去产能率才下降2.8%。这种情况在钢铁、水泥、建材、铝合金行业都普遍存在。供给侧结构性改革是长期的任务，2017年应该提高去产能率，否则产能利用率不降反升，产能过剩状况不会得到实质性改善。

更值得注意的是，某些地方政府把原有已停工的工矿企业计算进2016年的产能化解的任务中。甚至个别地方在其他省压减产能的时候增加自己地方的产能和产量，恶性竞争，抢占市场份额，为己牟利。2016年中国钢产量增长了3650万吨，有10个省(市/区)的钢产量增加，其中山西增加1471万吨、河北增加1202万吨，占总增量的73%。

2016年各地房地产投资高烧不退，导致钢铁、水泥、建材等高耗能产业继续增产和扩张产能。2017年前半年，这种发展趋势尚未彻底遏制住。钢铁出口的势头猛，遭到多国的反倾销诉讼。如果世界经济趋向好转，将会使相关行业的去产能变得更加困难。在过去三四十年间，几轮去产能都是没能及时抓住时机，地方保护主义严重，淘汰产能轻描淡写。一旦市场需求旺盛，僵尸企业和落后产能死灰复燃，使得去产能战役屡战屡败，高效和落后的产能并存，增加了整个社会的总成本。2017年要抓紧去产能不放松，加强节能节电，提高能源效率，降低单位产品煤耗，减少工业和电力的煤炭消费量。地方对去产能的积极性不高，甚至利用其它地方去产能之机，增加本地的产能。例如，地方利用中央政府下放电力审批权之机，大上煤电项目，导致火电行业早早进入去产能行列，投资资本搁浅估算接近万亿美元之巨。尽管如此，在某些煤炭生产大省，这种投资冲动依旧。

过剩产能危害中国金融体系的稳定，是心腹大患。中国银行的年储蓄总额2016年超过5万亿美元，约为美国和欧盟的储蓄额的75%。2015年总投资量占GDP的43%，导致信贷增加。信贷占GDP的比率从2008年141%增加到2016年260%。过剩产能、僵尸企业和落后淘汰的企业沉积大量的投资，随着坏账的延期，会产生恶性循环，越来越多的信贷用于支撑落后的过剩产能和僵尸企业，拖累经济活力和增长，是造成潜在的巨大金融风险的主要因素之一。

全国空气质量问题仍然突出。北方地区冬季污染较重，PM2.5浓度数值比非采暖季普遍高20-30%左右。从监测数据上分析，2016年9月后，重化工比例高的地区PM2.5浓度比2015年同期要高许多。2016年11月15日到12月31日期间，京津冀地区的PM2.5平均浓度为每立方米135微克，为非供暖期浓度的2.4倍，仅12月份就发生了5次大范围的重污染过程。2016年12月16日至22日，我国中东部出现大面积灰霾。据环保部通报，此次污染的灰霾面积为188万平方公里，其中，重霾面积为92万平方公里，占灰霾面积比例的49%。大气污染影响了4.6亿人。环保部监测数据显示12月20日，全国空气质量日均值达到重度及以上污染的城市共有90个，京津冀及周边地区共54个，占总数的60%。其中，全国达到严重污染的城市共42个，京津冀及周边地区35个，占总数的83%。其中，石家庄市PM2.5日均值最高，达到614微克/立方米。2016年下半年空气污染的恶化拖累了上半年空气质量明显改善的进度，使得全国的PM2.5浓度改善幅度比2015年低许多。

据环保部报道，2017年第一季度，全国地级338个城市的PM2.5浓度平均数值为63微克/立方米，与2016年同期相比上升3.3%，空气质量明显恶化。京津冀地区的PM2.5平均数值升高26.7%，珠三角升高25.7%，长三角地区下降13.6%。2017年空气污染治理开局不利，为完成全年控制目标敲响警钟。例如，北京地区按“大气十条”要求，2017年PM2.5浓度要从73微克/立方米下降到60微克/立方米，挑战不可能实现的任务。

绿色和平对2017年前半年(1-6月份)全国366座地级市的空气质量进行了整体分析得出，这些城市的PM2.5平均浓度48.7微克/立方米，与2016年同期(49.0微克/立方米)相比小幅下降;而PM10、二氧化硫、一氧化碳三项污染物浓度同比有不同幅度的下降。这366座中空气质量不达标比率77.9%，比去年同期(74.0%)有一定幅度的上涨，有49个城市的PM2.5平均浓度超出国家标准两倍以上，相比去年同期(45个)也略有增加。而京津冀传输通道的“2+26”城市整体 PM2.5平均浓度为78.6微克/立方米，同比上升5%，大气污染状况反弹较大。可以看出，工业煤耗增加，是导致空气质量没有改善的主要因素之一，二者是正相关的。同时也说明污染物末端治理的成效没有明显改善，许多企业仍然没有严格执行环保部颁发的排放标准。此外，量大面广的小、散、乱、污企业随着经济和生产的好转，污染物排放也随之增加。

“大气十条”经过几年的贯彻落实，空气质量有了改善。2017年是“大气十条”的验收收官之年，但与设定的目标仍有差距。主要的规划和战略的措施方向是对的，措施也是有针对性和可实施的。缺失的重要环节是监管不严，许多地方的环境监管形同虚设。各种各样的“政治蓝天”和过后的“雾霾复辟”都反映了这种令人尴尬的局面。中央多次反复的环保督查都一致指出监管不严的要害，但解决办法路数很少。

中央环境督察组在现场督察中发现，72%被督察单位存在违法违规的问题。在各级政府和企业中，不少党员干部视环境违法如同犯一般错误，甚至带头试法，不以为耻，反而以护厂生产、护地方经济为荣。根据煤控的研究报告，如果各地都严格遵守环保部制定的各类用能设备污染物排放标准，空气污染物(PM2.5)可以减少一半以上，严重的雾霾天数大大减少。在大气环境容量的限制下，企业搬迁腾退要扎实地完成。在各地出台的方案中，真正能管用管好的实施办法不多，多是罗列一些措施。最近许多省市都出台了一些严厉的政策和措施，如何落到实处是关键。新的“环境保护法”称为史上最严的环境法，在环境污染如此严重的情况下，“按日计罚”的缴纳款年总计只有几亿人民币，这与人们对严格执法所产生的年惩罚(几十亿甚至上百亿罚款)效果期望值相差甚远。

监管不严的后果，直接导致煤耗增加、污染加重。例如在“大气十条”中要求，山东省2020年煤炭消费比2012年减少两千万吨。实际情况是，山东省是煤耗不减反增的少数几个省份之一，2016年增加了三千多万吨耗煤量。在全国铝合金行业产能严重过剩的情况下，山东省滨州市邹平县魏桥集团利用自备电厂提供低价电力的优势，助长有色金属增长，争夺市场，扰乱了去产能的布局和市场竞争规则。监管部门至今对此尚未表态。陕西省发改委对减煤工作不实不力。全省2014年规上工业1000万吨减煤任务仅完成295万吨。2015年300万吨减煤任务仅完成11万吨。表观上看陕西省两年减煤1300万吨，但空气质量没有改善，汉中平原仍是全国污染最严重的地区之一。

2017年是落实“气十条”的收官年，打好蓝天保卫战，重点抓好空气污染严重地区的煤控，决战决胜。李克强总理在2017年政府报告中，提出要有壮士断腕的魄力，“打好蓝天保卫战”。京津冀PM2.5浓度从2013年106微克/立方米下降到2016年73微克/立方米。要使京津冀的空气质量进一步改善，需要在京津冀及周边地区，包括山西、河南、山东和内蒙中东部抓好煤控工作。李克强总理提出要抓好散煤治理，尤其是北方地区冬季取暖和炊事的散煤利用问题。2016年12月份全国最严重的一次大面积雾霾，一直从北方延伸到南方地区，空气污染最重的是华北地区。所以只讲京津冀协作，不讲京津冀周边地区的参与，京津冀不可能完成空气质量改善的任务。抓好散煤工作很重要，但散煤治理比抓工业和电厂的污染物减排要困难得多。

在我国散烧煤中，民用炉具燃煤和中、小锅炉等年散烧煤用量很大。若再考虑公共机构、工业小窑炉以及其他尚未统计或尚未识别的散烧煤，数量会更大。在农村和城镇的居民散烧煤的数据统计中，有些省市已经开展入户调查，但与当地统计数据出入很大，很多民用煤并未进入统计口径。全国散煤量估计7-8亿吨或更高。散煤燃烧基本上为分散式燃烧，没有采取除尘、脱硫等环保措施。据了解，1吨散煤燃烧排放的污染物量是火电燃煤排放的5-10倍。散煤中民用煤炭约3亿多吨，占全国耗能量不足10%。但按目前状况推算，我国民用散煤污染物排放超过燃煤电站污染物排放总和。此外，由于散煤燃烧属于低矮面源，排放高度非常低，加上户内使用，对公众健康的危害更为直接。

散煤治理知易行难，投入高、收效慢、常反弹、难核查。治理农村散煤时，政府补贴高效的炉具，好煤配好炉，提供经过加工的型煤。但是型煤和好煤的价格比较高，许多农户在私底下买便宜的劣质煤。这种情况屡见不鲜。煤改电也遇到冬季采暖要保持室温的问题。由于优价电在夜晚供应，白天的电价不优惠，采暖费用高，许多居民又改用燃煤采暖。天然气供应不足和价格高，阻碍了煤改气的进展。可再生能源利用遇到技术和资金投入的问题。

2016年，全国碳市场启动的准备工作整体滞后。作为碳市场“根本大法”的《全国碳排放权交易管理条例》仍未出台，原定于2016年发布并实施的配额分配方案尚未落地，部分省份碳市场建设进度严重拖后。在碳排放权定性、配额分配、总量目标及其减排贡献等方面仍存争议。2016年，《用能权有偿使用和交易制度试点方案》正式发布。用能权和碳排放权，一个作用于源头、一个作用于末端，两者之间存在交叉覆盖、重复交易，受控企业也面临双重管理和合规的诸多困惑。国家碳市场如何与其他市场机制和政策工具之间相互协调和配合，发挥协同效应，也是当前备受关注的问题之一。碳市场的建立对煤控的贡献在短时间内有延后的现象，需要加紧推动碳市场与煤控规划的相互促进。2014年是中国二氧化碳排放极具重要意义的转折点。2015年二氧化碳排放比2014年降低0.5%，2016年下降约1%。二氧化碳排放从逐年增长走向一个平台期或下降期，揭示中国低碳经济发展路径，经济增长与碳排放从相对脱钩走向绝对脱钩。煤控项目课题组要继续努力，实现2020年和长远的煤控目标，确保2014年为中国的碳排放峰值年。在2018年的国际气候谈判大会对各国自主减排贡献进行盘点时，不仅展现中国可以提前实现2030的CO2排放达峰的目标，同时促进发达国家更多的减排。对美国及一些发达国家在实施巴黎气候变化协议的倒退猛击一掌，增强国际社会应对气候变化的信心。

我们要清醒地认识到面临的困难和挑战，努力奋斗，迎难而上，接受挑战，认真严肃地做好应对的措施。与前三年的任务相比，今年是实现“十三五”能源规划中煤控任务的关键年。在前三期的工作基础上，2017年第四期要做好整体布局，设立更高更严更快更好的目标。抓铁有痕、踏石有印，狠抓落实不放松。国内外政治经济形势变化很快，煤控政策和实施力度不能放松，否则前三年的进展将可能功亏一篑。

2017年的煤控年度指标可以定得比政府设定的指标更高更严些。这种高指标可调动积极性和努力奋斗的精神，争取更好的成绩和结果，也可以避免某些不确定因素的变化所产生的影响，例如较高的GDP增长率和世界贸易市场回暖，会产生较高的煤炭需求，课题组必须采用更有效的措施，促使煤炭的消耗量下降，通过更多努力确保政府目标更快更好的完成和超额完成。

2017年上半年的煤耗上升不要也不能打乱、降低煤控的部署和目标。在2017年下半年，要全面紧急动员起来，争取实现2017年工业部门煤耗下降2%的高限目标。无论有多么困难，也努力使2017年煤耗量保持零增长。