低效燃煤总量配额交易政策可助力改善城市空气质量

2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出了实施用能权交易的改革思路，标志着我国开始将市场机制引入能源总量控制领域。2016年，“十三五”能源规划首次建立了煤炭消费比重58%约束性控煤目标。“十三五”国民经济和社会发展规划纲要再次提及“用能权”概念，提出建立健全用能权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。同年，国家发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点，要求做好顶层设计与鼓励基层创新相结合，积极稳妥地推进初始用能权确权、有偿使用、交易工作。如何通过用能权有偿使用与交易，有效控制煤炭总量消费，进而改善空气质量，保护公众身体健康，是十分值得探讨的。

2017年6月29日下午，中国人民大学环境政策与环境规划研究所发布最新研究报告《城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告》，以石家庄市为例，对城市减煤政策进行了评估，提出了新的减煤政策框架——城市低效燃煤配额交易政策，为城市减煤政策提供了新的政策选择。

为改善空气质量，石家庄市2013年出台《石家庄市空气污染防治攻坚行动计划》， 提出了在2012年总燃煤量6007 万吨基础上的2013—2017年减煤目标；并随后制定了多个部门的行动方案，类别包括制定煤炭消减目标、抑制煤炭
消费增量、各类工程减煤、划定禁燃区等等。然而，2015 年，石家庄市的空气质量仍旧十分严峻。分析原因，该研究报告认为，现行的减煤政策目标存在一些问题，比如：政策对象定位不准确，没有识别出对城市空气质量影响最严重的低效燃煤用户；缺少成本效益分析环节，目标合适性难以保证。石家庄市在未进行必要的全部燃煤用户统计（只沿用了统计中的规模以上用户，显然严重不足。）和成本调查的情况下就设定了煤炭减量1500万吨的目标，而非综合削减煤炭消费的环境效益及需付出的成本之后再作出判断等。另外，石家庄市采用的主要是行政直接干预的政策，例如，禁煤区、直接关闭或拆除小锅炉、煤改气或煤改电等，辅以经济激励手段中的补贴手段，即对分散燃煤采暖锅炉置换成本的部分补贴。直接的行政干预手段动员了众多的市和区县的政府部门，行政成本高。补贴也违背了污染者付费原则，且加重了财政负担。

针对这些问题，研究给出了低效燃煤总量配额交易政策，与用能权不矛盾，更接近排污权，可以有效的减少低效燃煤使用，有效的治理空气污染。也符合《河北省节约能源条例（修订草案）》（2016）的建议。城市低效燃煤配额交易政策的一个显著特点就是明确界定了政策管理对象，将低效燃煤作为以配额交易进行管理的对象，能够取得更加明显的空气质量改善效果。

低效燃煤总量配额交易政策的管理对象只针对低效燃煤用户，即不符合国家规定规模的发电厂和热电厂以及以煤炭为燃料的一般工业、采暖锅炉和小工商业等全部法人用户，克服了规模以上燃煤用户不完整的问题，也解决了燃煤总量削减会导致高效燃煤热电厂等减煤的弊端。这些用户一般燃煤效率低，也是造成城市低矮面源污染的重要原因，报告对低效燃煤的定义做出详细的解释；对燃煤配额的界定与分配，配额使用的核查机制，对监管机构、信息公开和交易平台，都做出了详细的阐述。

低效燃煤总量配额交易政策能够准确识别政策对象，目标明确、清晰、可测量、可核查；提高政府管理效率，降低管理成本；依托市场，避免了政府的财政补贴；降低社会成本，并且可以与现有的相关政策兼容；总之，城市低效燃煤总量配额交易政策应当是当前城市空气污染控制中减少低效燃煤的可选政策工具，现有条件也可以满足该政策的实施，与已有的、试点的、提出的其他政策可以很好的衔接和补充，建议城市政府采纳。