报告：“十三五”煤炭行业去产能阵痛难免 解决就业问题要抓好重点地区

煤炭行业作为我国传统工业，产能过剩情况严重。2015年，我国煤炭产能约为57亿吨左右。2013年成为中国煤炭生产达峰，至2016年三年以来，煤炭产量下降了6.1亿吨。煤 炭行业就业总规模也呈现下降趋势。劳动统计数据显示，煤炭行业就业规模于2013年达到峰值水平529万，在此之后，整体行业的就业人数开始迅速下降，2016年10月的最新数字显示，煤炭行业的就业总规模已经降至395.5万左右，仅相当于2013年整体就业水平的75%，三年左右时间内行业就业规模缩减了133.5万。根据“十三五”煤炭工业规划和煤炭行业“去产能”目标，以现在的行业劳动生产力估算，预计到“十三五”末期，煤炭行业的从业总规模将降至300万以内。

2017年6月21日，中国社会科学院城市发展与环境研究所及对外经济贸易大学全球价值链研究院共同在京发布报告《“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究》。报告称，去产能政策给煤炭行业带来的就业冲击是我国经济转型和能源转型升级过程中，劳动力分配重组造成的必然结果，从长远来看，是产业结构、能源结构和劳动力结构优化带来的必然结果。报告分析了主要产煤区的基本情况，如东北、山西、内蒙古三个地区的煤炭行业在去产能过程中所面临的转型和就业安置压力，并提出了差异化的应对措施：

东北煤产区

在我国三批确定的69个资源枯竭型城市中东北三省一共有19个城市入选，在全部资源枯竭型城市中占了27.5%，其中大部分都是煤炭资源枯竭型城市。这些资源枯竭型城市面临的主要共性问题包括：主要产煤城市经济结构单一，产业结构以重工业为主，就业结构以第二产业从业人员比重占绝对优势；煤炭行业普遍亏损严重，资金链濒临破裂；计划经济影响巨大，煤炭企业创新不足，历史包袱沉重；煤炭资源濒临枯竭，推高了开采成本等。东北主要煤炭企业近年来都面临巨额亏损，寄希望于政府的政策救市帮助企业摆脱困境。报告建议东北地区应该从体制改革入手，整顿煤炭行业管理队伍，改变管理方式；在培育替代产业时，要舍弃一些不切实际的新兴产业，集中力量发展好具有优势的产业，如生态农业、旅游等，从这些产业入手，给予当地更多扶持；对于一些有益于当地就业的第三产业，如网约车等，应给予给多灵活性的扶持；适当放弃对一些衰败的煤炭资源型城市的强行持续输血；建立好的投融资渠道，带动民间资本进入，更多发挥市场作用来解决一些资源枯竭型城市面临的历史包袱问题。

山西煤产区

山同东三省地区煤炭资源型城市的情况比较类似，山西省的煤炭资源型城市也基本都步入成熟和衰退期，只有朔州市还处于成长期。在山西省内的三个主要煤炭基地／产煤基地中，诸如大同市的煤炭开采历史已经长约1500年左右，煤炭资源已经趋于枯竭。同时，山西省部分煤矿超能力生产情况也非常严重。山西煤炭行业在经历了2008年以来大规模煤炭资源整合和技改后，煤炭行业总体上实现了“量减、质升、脱胎换骨”的改变，生产能力不断提升。与此同时，煤炭行业也出现了产能过剩的问题。山西煤产区的就业人员劳动技能单一，对新产业的适应性较差；近年来，通过企业开发接续项目、政府开发一些公益性岗位、劳动部和商务部与北京、天津、唐山等地进行衔接输出劳务等方式，为安置下岗职工方面取得了一定效果。报告指出山西省的煤炭产业还能存续发展一段时间，但要抓住当前的机遇期做好煤炭行业的转型和升级，坚决淘汰没有发展希望的落后产能，应鼓励煤炭产业更多的转向清洁煤生产，引导一些初级加工的工作转为深加工；同时加大对煤产地生态修复的力度，既能创造一定的新增就业，更能为后续发展旅游提供条件。

内蒙古产煤区

内蒙古的煤炭行业因为发展时间较晚、生产技术水平较高，因此在同样的去产能压力下，面临的就业安置包袱相对较轻。多年高速发展之后，煤炭行业产能也出现过剩，消化比较困难，增速放缓使得内蒙古煤炭生产的供给与需求失去平衡。经过10年的发展，内蒙古自治区原煤生产量从2005年的2.5亿吨发展到2015年19.3亿吨，目前仍有在建的煤炭产能2到3亿吨左右。煤炭行业经济效益下滑，风险逐渐显现；调研结果显示，神华集团高层管理最高降薪达到30%到50%左右。全区500多家煤炭生产企业中，由于煤炭需求减少，价格下降，目前已有40%-50%的企业处于停产和半停产状态。鄂尔多斯市的煤炭企业尤为严重，300余个煤矿中，接近60%的煤炭企业处于停产和半停产状态。作为我国北方的生态屏障，内蒙古在发展煤炭产业时要考虑当地的生态承载力，要兼顾对当地生态环境的保护和修复。当前，内蒙古的一些大型煤炭企业在当地的包袱较轻，可以在开发煤炭资源的同时进行环境治理和修复，如内蒙古神华宝日希勒能源有限公司位于海拉尔的矿区中，每年的绿化和复垦工作共可创造将近100个正式或临时性的工作机会，类似这样的成功经验可以向更多地区推广。

2017年上半年，人力资源和社会保障部、国家发展改革委等5部门联合发布《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》，提出要大力实施再就业帮扶行动。本报告提出，在此过程中，要正确认识去产能给煤炭行业带来的挑战与机遇，并通过合理举措积极应对；妥善解决煤炭行业的就业问题，需要抓好重点地区，做好“一地一方案，一把钥匙开一把锁”。煤炭产能过剩的区域分布差异很大，产业相对单一的资源枯竭型城市和独立工矿区的困难最为突出。同时，去产能企业所在地区的经济社会环境也有很大区别，因此，去产能职工就业安置的政策措施需要以资源枯竭城市和产业单一的独立工矿区为重点，在就业专项资金、职业技能培训、社保转移支付、失业保险基金使用、跨地区劳务对接等方面制定专门政策措施，重点给予支持和帮助。报告对东北、晋陕蒙宁甘、华东、华南、新青地区的就业安置问题给出了各自具有针对性的建议。

煤炭去产能既是挑战也是机遇，要顺势而为，充分发挥去产能给煤炭行业就业产生的积极影响，消除和减轻不利影响。去产能是长期趋势，也是解决目前煤炭行业产能过剩的对症之策。尽管去产能过程中会给一些生产效率低下的企业和技能单一的从业人员带来负面冲击，但同时也应认识到煤炭去产能政策的执行也推动2016年一些煤炭企业利润回升，部分从业人员工资提高。淘汰落后的过剩产能是我国煤炭行业主动求生的必然选择，政策的执行既有负面影响，也有积极影响。要顺势而为，把不利影响降至最低，尽全力维持重点地区社会、经济的基本稳定。