财政应如何支持新能源发展？

李克强总理在今年的“两会”上誓言：要像对贫困宣战一样对污染宣战。就在上月末，严重的雾霾再一次笼罩京华，生动现实地向我们提示着治理大气污染的急迫性。

经过从去年到今年的讨论，各方面都对雾霾的成因已基本形成共识，即以煤为主的能源结构是主要的元凶之一。因此，治理大气污染的策略之一，就是尽快发展可替代煤电的其它新能源，如风电、光伏等。

财政对于新能源的支持由来已久。以光伏为例，从中央到地方，支持光伏产业发展的除“金太阳工程”、“太阳能屋顶计划”等直接的财政补贴外，税收优惠也多有优惠，如实施消费型增值税、15%的企业所得税、提高出口退税率、进口设备免征关税和进口环节增值税、再投资税收抵免等，2011年后开始转向电价补贴。力度不可谓不大，早期金太阳工程的财政补贴曾高达投资的75%，晚近的电价补贴高达每度一元。效果怎样呢?各地风起云涌地投资建光伏，在不到十年的时间里，光伏就走完了由兴到盛、到衰的全过程，陷入产能严重过剩的困境。据说最热的时候全国有几百个城市大力发展光伏太阳能产业，其中有100多个建设了光伏产业基地，全国有各类光伏企业1000多家，直接从业人数超过40万人，光伏组件产量连续五年高居世界第一名，整个产能达35GW，远超同期国内外市场需求的总和。但与此同时，光伏业一直存在的“两头在外”问题始终不能得到解决，2010年适逢金融危机后，欧美市场消费趋冷，财政紧张，多国政府先后取消或降低了对于光伏的补助，我国光伏业在重大市场变故前，纷纷打开了激烈的价格战，最终招来欧美“双反”报复，接着，光伏业巨头无锡尚德宣布破产，国内光伏业全面进入寒冬，至今尚未复原。

光伏从盛到衰、从热到冷的“过山车”历程昭示的教训是多方面的，客观地讲，财税政策在其中也“功不可没”。具体而言，一是以投资补贴的财政直接支出方式不论是在补贴的资金额度、补贴环节、补贴方式上都存在问题，形成全社会争先恐后的政策套利潮，设租、寻租屡禁不能止，用一名官员的话讲，“怎么打补丁都没有用”。二是各类税收优惠，不仅名目繁多，而且幅度也很大，极大地影响了税制的统一，损伤了应有的公平。事实上，除了各类财税优惠政策，只要进入了战略性新兴产业和重点发展的产业目录，各级政府还给予了土地、贷款、用水用电等方面的补助。所有这些局部看来有益的、理性的行为却在整体上造就了包括光伏、风电等新能源在内若干行业的的产能严重过剩，成为当前经济运行的主要风险点。

当前，我国经济已进入转型升级的新阶段。转型升级的一个重要方面就是经济增长的动力要由外需转向内需、由主要依赖资源要素投入转向主要依靠创新。以新能源为例，要突破当前严峻的生态、环境与资源制约的困境，发展新能源是唯一之路。回头看看国内新能源的消费环境，就可以发现我们在很多方面还没有做好准备。举例而言，今年3月，北京开放了对电动汽车发放牌照，在首批1600个牌照中，申请的仅有1400多人，与近百万人排队争抢燃油汽车牌照的盛况形成鲜明对比。究其原因，还是因为政府还没有来得及创造出使用电动汽车的环境，偌大北京，找不到几个电动车可以充电的地方。与此相类似，光伏在海外市场折戟以后，有关方面认识到应该眼光朝内，启动国内市场的光伏消费，但一旦真如此做，就发现一系列问题，如光电、风电等上网竞价机制不顺、与煤电比价严重倒挂、技术创新不足等等，实施起来阻碍重重。

但我们别无选择。在支持新能源概念走向现实的过程中，财税方面仍然大有可为，只是方式将与从前不同。相比于财政直接补贴生产者，今后补贴的重点应转向消费者，以彻底消除设租、寻租、疯狂政策性套利的土壤。二是要明确各级政府的税收管理权限，减少区域性的各类税收优惠政策。三是价、税、财联动，理顺各类资源型产品的价格形成机制，这其中可做的事情很多，如积极推动资源税由从量计征到从价计征的改革，在资源的开发环节植入节约、高效、深度开发的因子;逐步降低或取消长期以来财政对于电价、水价、气价、公共交通等方面的“普惠式”的巨额补贴，以求价格能真实地反映资源价值，这是全社会持之以恒地节约资源的根本之举;增加或提高因价格调整而影响基本生活的其低收入群体的定向补贴，为社会托底，维护社会的稳定和谐。四是大力支持与新能源使用相关的基础设施的建设，如城市电动力充电站、便捷高效的公共交通系统等。五是加大对于新能源技术开发的支持力度，如多晶硅材料的光电转化率、电动汽车电池技术等，化解新能源“飞入寻常百姓家”的前端瓶颈制约。

总之，在中国大力推动经济转型升级、建设“美丽中国”的今天，财政作为国家治理的基础，在相当大的程度上对各部门、各行业发挥着引领和示范作用。必须切实转变过去财政以“补企业”、“补生产”为主的方式，更多地支持技术进步、建设相关基础设施、补贴消费、理顺资源品价格形成机制等，为促进创新、扩大内需、推动经济转型升级创造条件。所有这些，既是财政长远支持产业发展的正道，也是在新形势下财政转变职能、提高效率的切实之举。