直视环保督察自身短板 兼顾其他监督手段

持续两年时间的三批次中央环保督察日前结束，累计完成对23省市区的督察，立案处罚15586家污染企业，罚款7.75亿元，立案侦查1154件，行政和刑事拘留1075人，问责地方官员10426人，约谈各级干部12386人。

此轮环保督察，覆盖面广，被问责官员逾万人，规模空前，成效显著，有力扭转了环保领域“执法难”的被动局面，保障了我国生态文明建设的推进。

环保督察是符合中国国情的环保执法新机制。首先，这一执法力量背后的权威由行政级别更高的部门背书，环保部在中央支持下展开定期的大检查，形成巡查制，一旦有地方不合作现象，环保部立即行动，从而形成了自上而下的威慑机制。其次，环保督察制是我国正在探索的环保行政管理领域“垂直领导制”下的一项积极措施，它是打破地方保护主义、地方“不作为主义”的一把利剑，督察组直接受理或交办地方群众的举报，促进环保领域的“全面执法、认真执法、高效执法”。此外，鉴于我国执法相关的法律规定尚不完善，“妨碍执法”罪并不适用于专门领域的检查，支撑执法威信的依然是相关的行政处罚措施，而由最具权威的部门牵头督促，可形成多部门联动和快速反应机制。

然而，尽管环保督察成效显著，它却在运转中只能定期行动，这意味着它总有一段“间歇期”或“休眠期”，环保督察期一过，各类被督察纠正过的现象有可能反弹，各类违法违规行为也可能死灰复燃。

而要让自上而下的环保督察不间断、多轮次进行，不仅在执法成本及人力安排上不可取，也会令一些正常守规的企业频受打扰，不利于企业的正常生产经营活动。如何补足自上而下的环保督察“间歇期”短板，是一个需要扩张思索的重要问题。解决好这一问题，才能有力巩固和维护环保督察的成果。

正如环保督察行动中大量地听取群众举报一样，“间歇期”中应重视自下而上的基层监督以及舆论监督的积极作用。基层监督的方式有举报揭发、诉讼维权等。畅通举报或诉讼渠道、方便举报或诉讼程序等基础制度的建设，尤为重要。民间环境保护组织的积极参与，也是一个应积极考虑的工作方向。

环保督察依从的是“权力取向”的原则，服从上级并接受上级部门的问责，这一切体现了权力序位有致的精神。环保治理则依从“权利取向”原则，调动所有利益相关者的积极性和创造性，共同克服环保问题及参与环境治理行动，有利于培养和形成环境利益共同体意识。

因此，我们一方面在肯定环保督察的显著成效之时，也要直视环保督察自身之短板，兼顾其他环保监督方法与手段，不可偏废。生态文明与绿色家园理想之实现，需要制度创新，综合努力。

（作者系西南政法大学政治与公共管理学院副教授）