“京津冀环保局”呼之欲出 今年下半年有望设立

5月23日下午，国家主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过了《跨地区环保机构试点方案》（下称《试点方案》）。

会议指出，在京津冀及周边地区开展跨地区环保机构试点，要围绕改善大气环境质量、解决突出大气环境问题，理顺整合大气环境管理职责，探索建立跨地区环保机构，深化京津冀及周边地区污染联防联控协作机制，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，推动形成区域环境治理新格局。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登向《华夏时报》记者表示，去年下半年，环保部曾经就《试点方案》征求过北京市、天津市与河北省的意见，其职能涉及到大气污染治理、水污染治理等。如今深改组审议通过这一方案，意味着“京津冀环保局”试点进程将会加快，今年下半年有望设立。

污染企业扎堆两省交界区域

2016年3月18日，《大河报》以《邻省的厂污染了河南的村》为题，报道了安徽两家企业违法生产殃及河南多个村庄的事情。据了解，河南省夏邑县韩道口镇范集、段庄、曹市园等多个村庄，与安徽省砀山县薛楼板材工业园区仅隔一道土沟。随着薛楼板材工业园区内一些蓄电池厂、荧光粉厂、农药厂的上马，河南方面的几个村庄饱受工厂废气、废水污染的困扰，多年得不到解决。

事实上，此类跨省环境污染纠纷的案例不在少数，一些违法企业甚至刻意通过异地排污来逃避环保执法，很多污染企业扎堆出现在两省交界的区域。

2016年11月4日，在回答全国人大常委会委员专题询问时，环保部长陈吉宁表示，水和大气具有很强的流动性，环境污染和生态破坏常常以区域性、流域性的形式表现出来，但是这种污染的空间分布又和行政区划不一致，所以建立跨行政区的区域、流域的环保机构至关重要。

“近几年，环保部门在推动区域和流域管理方面也取得一些成效，如逐步明确了建立重点区域、流域环境管理的法律法规和管理要求，推动实行体现区域、流域特点的环境管理模式，构建完善区域、流域联防联控协作机制等，特别是目前运行得比较好的是区域大气污染防治协作机制，对珠三角地区全区域PM2.5达标发挥了非常重要的作用。”陈吉宁说，“不过，一些地方政府因为各自的发展阶段、利益诉求不完全一致，各自为政，导致各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面难以统一。现有的协调机制也比较松散，缺乏强有力的支撑，权威性不足。”

环保部环境与经济政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，探索进行跨地区环保机构试点的主要原因，是国家提出的许多重大环保理念如生态文明、绿色发展等，在地方上缺少强有力的体制来贯彻执行。

“中央的环保要求很高、下发的文件很多、环保法的规定也很严，但在具体执行落实中总有差距，很大的原因就是缺少一个中间环节，我们把它称为‘传动机构’，就像汽车马达的动力需要通过‘挂挡’才能驱使车轮行动一样。”夏光说，“跨地区环保机构就是这种传动机构，把中央关于环境保护的国家意志落实到地方实践中去。目前来看，区域环保机构是环保体制中的一个短板。”

此外，地方落实环保责任，最重要的途径是改变当地的经济社会发展方式、产业结构、产业布局等，而不是简单的配置一些污染治理设施，而中央环保机构远离地方的具体管理事务，很难控制地方的经济发展方式、产业布局等。中央环保机构只有数百人，面对三十多个省市自治区，实际上也没有足够的能力对地方进行环保控制。

目前，国家已经建立了分级的环境影响评价制度，越是重大的经济建设项目，环评审批的级别越高，同时还在全国设立了六个环保督查中心。但是这些体制安排仍然比较乏力，环保督查中心只是中央环保机构监督执法职能上的派出机构，地位比较弱，没有管理职能，所以它们还不能算是真正的区域环保机构。

“在环境保护上是存在着中央和地方的博弈的，现有的环保体制，看上去中央很强势，实际上是地方自治性很强，环保要求在地方落实不足，使区域性环境问题越来越突出。为此，中央政府必须有一定的体制来推动地方的转变。”夏光说。

中央与省级之间新增环保机构

夏光表示，跨地区环保机构，是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间，再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构，这种机构设置是对现有环境保护管理体制的较大改变。

近年来，中央多次提出要开展区域流域环保机构改革试点。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出，要“在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”、“开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点”。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》又提出，要“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。”

2016年11月4日，在回答全国人大常委会委员专题询问时，环保部长陈吉宁曾经透露，环保部要开展建立跨地区环保机构、按流域设置环境监管和行政执法机构的试点，环保部正在牵头做这两个试点的方案。“目前我们已经有了一个初步的方案，正在积极与各部门协调，希望按程序报批之后进行试点的实施。”

在夏光看来，建立跨地区环保机构的目的有两点：一是强化中央的环保事权和调控能力，通过建立跨地区环保机构把中央的国家意志更好地实施下去；二是监督并帮助地方政府履行环境保护法律责任，增强其执行能力。

他表示，区域环保机构发挥作用的途径有两个，一是通过管制、执法、强制的办法，督促地方政府和企业履行环保责任；二是通过引导和帮助的办法，即通过国家安排的环保项目把地方环保的事情办起来。

“从这个意义上说，区域环保机构应该是一个强势的、实体性的执行机构，不是一般性的协调机制，要有法定授权，可以审批、环评、审查、检查以及实施环保项目。”夏光说。

从国际经验上看，类似这样的强势区域环保机构在国际上也比较通行。美国联邦环保局下设了十个区域办公室，分片管理全国各个地方，拥有一些行政管理、监督执法和实施项目的职能。另外，法国、韩国、日本等也有类似机构。

“推进区域环保机构的改革，单从行政成本的角度来看是要增加国家行政支出的。但由于区域环保机构加强了基层的环境保护工作，由此带来经济发展方式转向绿色化，减少污染排放和各种环境损害，这也会节约下来大量经济成本，这个节约量可以抵消一部分建立区域环保机构所增加的行政成本，甚至还要超过。”夏光说，“与此同时，区域环保机构将促进发展绿色产业，带来新的经济收益，这也会冲抵行政成本。更何况加强环保会给老百姓带来蓝天碧水这种效益，其价值是难以计量的。”