英国电力市场化改革带给我们哪些启示？

　　三国演义第一回，开篇就提“天下大势，分久必合，合久必分”古人借此描述事实变化无常，分合无定。但可知，分合之间也蕴藏着必然性和连续性。我们今天就借着这个典故，聊一聊英国电力市场化改革！

　　作为在美国之后第二个推广电力作为居民日常使用能源的国家，在借鉴了美国天然气市场改革的经验后，英国成为世界上第一个展开电力市场市场化改革的国家。作为电力市场“梦开始的地方”，其展开电力改革的内因、外力值得我们好好的来求索。同时，英国电力改革作为一个重要节点，其承接的历史情境和之后促进的社会进程也为中国的电力改革提供了宝贵的类比经验。在绵绵人类文明史上，电力史不过写下百年，而电力改革的潮流也自英国而起，延续至今。

图1：伦敦夜景俯瞰 （图片来源：网络）

　　英国电力元年

　　电灯的发明和普及为十九世纪的英国带来了电力市场发展的契机。早在1881年，依托当时的水电技术，英国就有了第一家面向公众的发电站。第二年，就成立了第一家供电公司。在电力作为基础能源普及之前，英国已经有了相对成熟的煤气市场（注：煤炭进行干馏处理所产生的可燃烧的气体，主要成分为一氧化碳），为英国人民做饭取暖提供相对清洁方便的能源。19世纪60年代，撞了大运，英国在北海（North Sea）发现了大量的天然气储备。充足的气体能源的储备和开发迅速降低了英国气体燃料的价格，同时带来了一场由天然气取代煤气的潮流。

　　不过，现在再回望这一段历史，低廉的气体价格减缓了电灯在英国的普及和电力基础设施的建设，也就因此减缓了电力技术和市场发展的进度。电力在早期发展时由于成本较高，并不受器重。但是随着一些电力设施的建设和用电实践，电力技术却在不断的成熟，也算为之后电力一跃取得基础能源的地位在蓄力。

　　野蛮生长到国有化——分久必合

　　在电力元年之后，英国电力产业缓慢发展，地方政府和个人成为发展的主力军，逐渐架设了自己区域的电网并建立了发电公司，导致英国电网成碎片化分布且没有标准规格。到1926年，全英国有近600家供电公司，全部为地方政府和私人所拥有。在不同区域，电力的电压、频率都不相同，有些地方还架设的是直流电，而非以后更普及的交流电。

　　1918年，英国的政府报告中指出：“相较连成一片的电网，碎片化的电网建设导致英国公民在用电时需要支付高昂的费用”。于是英国政府在1919年专门成立了电力委员会（electricity commission）开始筹划改革措施。经过多年的准备，到1926年，中央电力协会（central electricity board）的成立才标志着真正实践意义上的“保供运动”（electricity supply act）的开始。这场运动带来的就是英国电力企业的国有化。

　　中央电力协会被授权标准化国家电力供应，并负责规划、建设新的发电设施。大权在手，天下我有！就此英国历史上第一次电力改革就浩浩荡荡的开始了。通过不断连接已有电网，英国在1933年构建出了最初期的“国家电网”。电力系统的国有化，带来了英国电力生产的标准化和系统化。大量的私有或地方持有的发电设施被收购，碎片化的电网被逐步整合。全英在这一时期被整合成为了16个区块（area electricity board）来进行电力供给的操作。到1947年，原来的近600家发电公司已经规划、整合成132家。

　　这一时期，供电市场国有化的过程很大程度上的提高了人均生产效率，但是整个系统的效率还是相对较低。在之后复盘时，发觉的非常宝贵的一点是，国有化进程带来的电力市场标准化和合理化，潜移默化的为之后市场化改革确保了基础。没有统一的电力标准，就无法运行真正规模化的电力市场。

　　制度的选择反映了相应地社会需求，英国电力市场国有化改革在社会层面上契合了一个更大的历史背景——第二次世界大战。1939至1945年，欧洲战场腥风血雨。在战争前期，英国许多的关键工业产业就受到了“备战”时政治的需求，相继国有化。就此看来，1933年英国电力市场国有化初具成果也为英国的战时能源供应提供了保障，符合当时英国国家利益和政治诉求。但是，在战事结束之后，新的社会需求带来了新的发展背景，市场化改革的春天也如期而至。

　　市场化的春天——合久必分

　　在20世纪80年代，在意识形态上，两种政治话语在英国社会中开始盛行。一方面，社会精英认为，政府需要撤出对经济事务的干预，并且私有化关键产业。与此同时，与之相辅相成的，在经济上“无形的手”的理念受到极大推崇，市场化机制开始盛行。同一时期，美国通过对天然气市场的一系列改革带来了天然气市场的繁荣和社会生产力的提高也令人民和政界眼前一亮。再加上工会势力的强势和高社会失业率，需要政府提振经济，削弱工会实力。时任英国首相的撒切尔夫人就推行了大刀阔斧的私有化改革，对油、气、电，三大产业进行了私有化改革。

　　当然，政府不会莽撞行事，在1982年，英国政府就默默的做了相关的政策评估，并且修改了立法允许私有电力公司开展供电业务，为电力市场化改革开了一个小窗。精心准备之后，在1988年的政府工作白皮书中，推出了电力市场化改革的计划。白皮书明确提出了改革的动机和核心:“竞争会为电力价格和成本的降低带来动力，充分保证把用户的利益首位”。

　　根据白皮书提出的计划，在正式推行改革之前，英国也做了相应的制度设计，1987年，将发电市场的垄断集团私有化成为三家发电公司。1988年，在之前16个区域的基础上，重新划分成了12个区域公司（regional electricity companies）接管了电网设施的所有权，为电力市场化确保了公平的电网接入权，为之后的改革立下了定海神针。

　　1990年，市场化改革的号角最终吹响。

　　图2：英国电力市场化改革准备流程（制图：徐征 | 可道）

　　整个电力市场化改革用尽了政策工具，从头架构了电力市场，推行私有化，实施新规，实行鼓励竞争的政策。但是，理想的丰满，不敌骨感的现实。虽然英国政府做了积极的准备，一开始就用了十八般兵器，但是也经历了三个政策调整期才最终实现了建立成熟的电力市场机制。

　　调整期这个事情是大家心照不宣的，新规上路，总需要试试水。所以在1990年改革开始时，就把前四年视为第一个调整期。1991年到1994年，这一时期的政策和价格设置主要为了推行资产私有化和批发市场的建设，因此一定程度上漠视了零售消费者（家庭用电）的短期利益。有评论家就认为，在这一时期的价格升高（图3）是政府规章失败的表现，政府对初期的价格控制，缺乏设计。所以在第一个调整期的后期，政府就一直努力引入政策，刺激竞争，试图将改革所释放的社会效益传递到消费者的手中。之后的两个调整期则注重市场的反馈，适度的调节政策管控。最终建立了现在被广泛推广的以电力零售和批发市场为主体的现代电力市场基本模型。

　　图3：英国电改时期电力市场价格（图片来源：Oxford Institute for Energy Studies）

　　整个改革政策的制定依据多种刺激政策机制，但是也出现了很多的问题。在电力批发市场建立的早期, 发电公司只有早期私有化后的三家公司。其中有一家还是核电，无法灵活的控制电力输出。这个问题在随后通过第二、第三调整期，通过提供经济鼓励政策和放宽法规门槛控制，逐渐引入新的市场竞争者并解决了之前的问题。另外，由于风险对冲的需求，大多数发电和电力批发商都会为部分电力购买计划签署风险对冲合同。这种合同抵消了市场的角色，但却是保证稳定市场价格不得不做的牺牲。

　　到了第二调整期(1995-1999)的最后，整个市场化改革的优势就逐渐显现了。1999年在一份对英国电力市场化社会成本效益的分析中指出，市场化使得英国社会成本的效益提升了22个百分点。一个更为直观的数据，在1997年时，平均每个区域公司的雇员在为309位用户提供电力服务，到了2000年时，由于整个系统的效率提升，这个数字提升到了681人。在第二个政策调整期，整个电网的运行成本就下降了20个百分点，电网运营费用大幅下降。

　　当电力市场运行到第三个调整期后(2000-2004)，市场效率逐步提升，电力分发价格大幅下降，由电力市场化带来的社会福利开始惠及广大的家庭用户。英国历史上第一次电力市场化改革宣告胜利。

　　所以，回首英国的电改之路，重点的启示有哪些呢？

　　电力市场化改革的目的是为了服务国家政治和经济的需要，因此在推行电力市场化改革政策的时候，要符合具体国家的经济和社会背景。公众的思想准备是一切社会改革的基础，市场化思想的成熟和流行是英国电力市场改革的前提。电力市场化改革是一场马拉松，电力作为一种特殊的商品，在市场化改革的进程中，不能操之过急，需要稳健的政策和灵活的政策调整，以及健全的市场反馈机制来不断观察市场对政策的反应。在改革的过程中要不间断的对电力价格进行设计和管控，以防出现政策调整失控。（【本文作者徐征，巴黎政治学院国际能源硕士在读】）