“事先张扬”的油气体制改革博弈背后依然迷雾重重

　　酝酿数年的油气体制改革方案，迎来了等待其公布的巨大呼声。然而这场“事先张扬”的改革博弈背后，依然迷雾重重。

　　“油气体制改革方案已经获通过，将在两会后发布。”国家能源局局长努尔·白克力在两会期间的一句表态，让业界对这场持续数年的改革落下确定重锤，一时之间信心满满。

　　回顾以往高调发布的政策，仍然历历在目。2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议要求，积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。2015年2月的中央财经领导小组第九次会议，再次提出加快石油天然气体制改革。5月，国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确要求在2015年“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入”。

　　也许是好事多磨，也许的确是困难重重。到了2016年，油气体制改革的消息却突然戛然而止。直至2017年两会，来自努尔·白克力的消息才让大家再度振奋起来。

　　但截止本文发表时为止，油气体制改革方案却迟迟未见发布。一时之间，众说纷纭。尽管诸多曾参与或者看到过油气体制改革方案起草过程的业内人士对该方案的改革力度并不乐观，但毋庸置疑的是，油气体制改革必将迎来突破口。

　　《能源》杂志记者采访的多位业内人士则认为，油气行业的一些改革政策已经先行发布了，一些领域的改革已经有了比较大的突破。比如，对民企开放进口原油使用权、开放LNG接收站的建设，以及天然气管输价格的改革等等。而三大石油央企在内部也展开了一系列的准备工作。

　　这样一份事先张扬的改革方案，缘何最后变得“羞羞答答”？在油气产业的上中下游，改革阻力重重的根本原因又在哪里？众所周知的是，在能源产业的各项改革中，油气体制改革应该是最难啃的一块硬骨头，从其发布过程的坎坷即可窥见一斑。一拖再拖的油气体改革方案到底动了谁的奶酪？改革背后的推手，真的能够让改革一往无前吗？

　　“暧昧”的改革

　　“两会之后，2017年3月底、4月初，确实有一份油气体制改革方案从国务院下发。但是下发当天就被立即收回，并宣布对外保密。”一位接近国务院某部委的人士对《能源》杂志记者说。

　　这大概是油气体制改革方案最接近公众的一次。

　　实际上，油气体制改革的提出，早于2014年的中央财经领导小组会议。2013年起，国家发展改革委、国家能源局等部门就开始酝酿深化油气体制改革，并组织起草《油气体制改革方案》。 

　　但如今，改革方案一再拖延下发，让人对改革方案的力度打上一个大大的问号。《能源》杂志记者从多位曾接触过油气体制改革方案的业内人士处了解到，油气体制改革方案已经几易其稿，尽管最终版本仍未发布，但改革涉及的一些政策措施已提前逐步释放，而此次即将发布的方案则或将降低改革的力度。

　　“油气体制改革所涉及的利益巨大，阻力自然也是巨大的，其所花费的时间必然漫长。”这是许多业内人士对油气体制改革方案的普遍看法，“其实，一个概括性的总体方案何时出台并不是最重要的，最重要的是要有配套政策的落实。”

　　油气体制改革涉及到油气行业的方方面面，从上游勘探一直到最末端的消费。尽管在引入社会资本、混合所有制、天然气价格、甚至是区块流转方面已经有了或多或少的尝试，但是任何一个环节的改革，最终都可能是牵一发而动全身。没有上下游配套的改革措施和具体实施方案，单个环节的改革很难取得实质性的突破。

　　这正是整个行业都对于油气体制改革方案翘首以盼的重要原因。在中国目前的油气产业生态中，上游勘探开发和中游长输管道只有中石油、中石化、中海油、延长石油这几个少数市场主体的参与。炼化、零售、天然气终端消费等领域开放较早，企业众多。

　　“下游企业对于改革的期盼更多。”一位不愿意透露姓名的专家对《能源》杂志记者说，“下游企业希望价格和市场回归市场本身，这就势必要求在产业链的各个环节都要有更多的市场主体参与。打破产业内横向和纵向的垄断，势在必行。”

　　在《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》中，对于油气体制改革的准确描述是：“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。”

　　纵览管理机构有关油气体制改革的文件，并无一处提到明确的“打破垄断”或类似概念。但是明确表述要“放宽准入”，也就是从侧面证明，油气行业存在准入门槛。

　　放宽准入在于放开了油气市场未来的增量市场，引入新的市场主体。而打破垄断则能够对存量市场产生影响。

　　看起来两者都能够让油气行业有更多的市场主体，但实际最终能够产生的效用却是大相径庭。

　　页岩气成为独立矿种后进行的两轮招标和2015年新疆维吾尔族自治区进行的石油天然气勘查区块招标都是油气行业上游进行放宽市场准入的尝试。而无论是页岩气招标还是新疆区块招标，至今来看，结果都差强人意。

　　新中国的石油工业在经历了漫长的发展之后，迎来了改革的关键节点。长期的行政垄断和油气行业自身一定的自然垄断特性，则让油气行业的改革举步维艰。

　　客观上的巨大难度，要求改革的每一步都必须异常谨慎。在这种类似于“带着镣铐跳舞”的情况下，油气体制改革面临着哪些问题与挑战？在这一系列关键点的背后，是否还蕴藏着巨大的商业机会？

　　难啃的上游硬骨头

　　李永乐（化名）曾经是很多同行羡慕的对象，因为他从某油田公司手中租到了一个产油区块的开采权。除了正在开采的原油外，地下还证实了有天然气的存在。

　　不过他正为手中的区块烦恼。原油价格的暴跌加上开采效率并不高，原油销售仅能维持成本。想要开采效益更好的天然气，却又找不到资金。曾经众人眼中的“金矿”，成为了烫手的山芋。

　　高投入、高风险、高回报，石油行业上游的这“三高”特征几乎无人不晓。然而页岩气的两轮招标和新疆石油区块招标，只让企业看到高投入和高风险，全然不见高回报。“页岩气第三轮招标的前提是必须把第二轮招标遗留下来的问题解决掉。”国土资源部油气资源战略研究中心研究员岳来群对《能源》杂志记者说。

　　2016年，国土资源部在完成了第二轮页岩气探矿权勘查期督查后，由于结果不尽人意——16家企业中标的19个区块的承诺投入均未能完成，原定的考核延期一年。相应地，中标企业的勘察期由3年延长到了4年，而原承诺投入金额不变。另据悉，新疆招标区块马上就满两年，中标企业也是一无所获。

　　尽管油价已告别高涨的年代，但油气上游勘探开发仍然是资金最密集、利润最丰厚的领域。因此，油气产业最难改革的莫过于上游。

　　上游领域改革的核心可以说是矿权的改革。石油、天然气、页岩气、煤层气等油气资源实行一级矿权管理。所谓一级矿权管理，就是由国务院主管部门国土资源部负责矿权管理并核发矿权证。同时，油气资源的探矿权和采矿权资质也并未放开，只有中石油、中石化、中海油和延长油田四家企业拥有。

　　在即将出台的油气体制改革方案中，是否下放油气矿权到地方政府？探矿权和采矿权是否开放给其他企业？据目前的信息来看，矿权下放可能会选择新疆等地开展试点，同时，油气矿权或将逐步放开，但不会一次全部放开。

　　“即使拿出区块，也不应该拿那些连中石油和中石化现在开发难度都很大的区块。”中石油咨询中心专家查全衡对《能源》杂志记者说，“应该尽量选择那些有一定探明储量，石油公司开采边际利润较低的区块。”

　　作为资金和技术密集型的石油工业，资本和技术缺一不可。有意进入石油工业上游的非油公司往往不缺乏资金。“在新疆石油区块招标中，中石化对一个区块设定的投入上限是5000万元，结果京能直接报到了超过20亿。”

　　难点在技术。尽管中国已经有了一批民营油服企业，但在地球物探、地质资料解释等技术能力上，还十分薄弱。“油服企业的优势在设备，而勘探需要的是油藏地质和二维三维地震的技术实力。”岳来群说。

　　因此要实现矿权的突破，还需要有配套的措施，比如，使国家石油公司持有矿区成本增加，加大力度实施退出机制等。

　　民营企业对上游的改革是充满期待的，但同时也认识到这一改革的巨大难度。“现在应该不可能达到完全开放矿权的局面，在新疆开展油气改革试点已算是比较大的突破了。”某位民营油企高管对《能源》杂志记者说，“让石油央企把难动用储量区块拿出来公开招标出让，已经具有进步意义了。只要撕开一个小口子，相关的产业都会逐渐越来越开放。”

　　历史上曾有过中石油让渡区块给中石化，结果中石化在区块有了重大发现。“决策让渡区块的中石油负责人甚至因此受到了影响。从这之后，无论是中石油还是中石化，对区块退出都非常重视。”上述专家对《能源》杂志记者说，“为了避免强制退出，石油公司都维持了最低作业量。现在退出的区块都是他们认定没有发现的。”

　　在三大国家石油公司的体系之下，大量拥有已经探明可采储量的区块未能得到充分开发。其根本原因在于，各大油田往往由于历史悠久、机构庞大，造成固定成本很高。区块开发就需要很高的边际利润。现存区块往往不存在这样的条件，就让区块闲置。

　　大庆油田曾拿出这些小区块，和各类资本建立合资公司或租让开采权。开采出来的原油由油田公司统一采购并计入油田公司的产量统计当中去。这些合资公司或租赁了区块的公司由于体量小、人员灵活、享受地方优惠政策，加上雇佣了很多从油田退休下来的成熟技术人员，使得产量较高、边际成本更低，能够实现很高的经济利润。

　　“松辽平原的区块埋藏深度更浅，工作程度更高，更适合拿出来公开招标。”查全衡说，“但是这也存在客观难度。”

　　在油公司能够满足国家规定对区块进行足够作业量的情况下，如何让油公司出让埋藏条件和地质条件更好的区块是核心问题。“出让区块的标准是什么？谁来制定这个标准？以什么样的方式出让区块？油公司出让区块之后能够获得什么样的补偿？这些问题都要解决。”岳来群说。

　　让市场的回归市场，企业的回归企业，那对于已经手握区块的油公司来说，在出让区块的同时获得足够的补偿合情合理。既然是市场化改革，那就没有理由只让新进入的市场主体获益，原有的市场主体利益受到侵害。

　　民营企业对此的观点也是类似的。杰瑞股份CEO何翌对《能源》杂志记者表示，营造公平、开放、透明的市场环境，才能发挥市场竞争激励创新的根本性作用。促进优胜劣汰，增强市场主体创新动力，才能够让市场越来越有活力，提高整个社会经济的效率。“在油气上游领域，我们希望政府强化竞争政策和产业政策对创新的引导，加快市场化进程，这对提高所有中国企业的创新能力有益。”

　　尴尬的中游

　　中游管道的改革政策已经在油气体制改革方案发布之前陆续释放了，可以说已经基本形成了中游管网市场化的雏形。

　　按照“厂网分开”原则，油气体制改革的重点内容将是油气管道网络从油气生产环节中独立出来。不过，此前备受瞩目的国家管网公司估计此次难以推出，预计该目标的实现可能需要分步走。第一步可能由中国石油将所属的跨省长输管道为主要内容，组建独立运行的子公司，接受国家能源局的成本监督。第二步可能引入不同合作合资方，实现股权多元化，也可能直接转变成一家新的中央企业集团公司。第三步实现真正意义上的厂网分开，油气管道网络作为接受国家监管的、对社会开放容量、输送能力。

　　“把管道的内部收益率从12%降到8%，就是改革的重要一步。”中国石油规划总院油气管道工程规划研究所副所长杨建红对《能源》杂志记者说。

　　有业内人士认为，国家管网公司只是改革的一种形式，此前出台的《天然气管道运输价格管理办法》等政策已经要求企业将管道运输业务与其他业务分离，实现管道运输业务财务独立核算。如此一来，既有利于激发社会资本投资建设管道积极性，也有利于促进管道向第三方开放。下一步再成立国家管网公司则是水到渠成，改革的步伐不可一下子迈太大。

　　但另一种观点则认为，所谓成立国家管网公司时机不成熟的说法只是借口，只要政府部门下大决心实施从上而下的大力推动，独立的管网公司是能够马上成立的。如果不完全将中游的管网业务从油气企业中独立出来，那么即使独立核算，也难以做到对内对外的完全公平，也就难以达到推进天然气市场化改革的终极目标。

　　其实，中石油和中石化都已经在管网领域开始进行改革，吸引了社会资本入股。中石化就在早前宣布，其川气东送天然气管道有限公司增资引进投资者，中国人寿和国投交通拟分别以现金200亿元及28亿元认购川气东送管道有限公司合计50%的股权。

　　“从欧洲的经验来看，管道独立是大方向和趋势。”中国石油大学教授刘毅军对《能源》杂志记者说，“关键在于是否需要一次就进行这么激烈的改革方案。”

　　管道必须独立于上游油气开发，这在记者的采访中是各方的共识。“如果不能实现管道和上游的割裂，社会资本控股的管道就无法和上游公司参与的管道竞争。中游改革就没有意义。”

　　管道的争议远远不止国家管网公司建立的时机和与上游割裂这么简单。独立而又封闭的省级管网是油气体制改革在中游管道环节更为棘手的问题。

　　“西气东输项目建设的过程中，中石油曾想过在同一时间完善省级支线管网的建设，从某种意义上说，这对中石油掌握管道资源更加有利。”知情人士对《能源》杂志记者说，“但是复杂的地方利益、盘根错节的地方势力和地方政府的强势，让中石油最终未能如愿。若干省份的省级管网最终形成了封闭独立的省级管网公司。”

　　在天然气行业供给驱动消费的时代，西气东输贯通并带动沿线市场需求量迅速提升后,国内天然气基本面步入资源供不应求的卖方市场阶段。省级管网公司凭借天然的垄断性对上游形成了一定的议价能力。强势的省网公司甚至对省内的管道气实行统购统销，中间环节的增加在一定程度上造成了终端消费气价的提升。

　　随着天然气卖方市场的消失，省级管网公司开始面临一系列问题。巨额的一次投资给公司带来的严峻财务形势，下游消费市场不振带来的业绩滑坡，长期垄断对区域内天然气消费的负面影响等一系列问题，正在让诸多省网公司焦头烂额。如果要成立国家管网公司，无论对省网公司是拆分还是合并，省网公司当前所面临的内外困境，都是改革不得不直面的障碍。

　　而在整个油气产业体制改革的大盘子里，中游领域的炼化产业恐怕是改革路径最清晰的了。开放进口原油使用权之后，掐住民营炼厂脖子的手就算松开了。如今，民营炼厂的规模越来越大，竞争力也在逐步提高。

　　必维国际检验集团副总裁暨石油天然气事业群总经理卫运刚对《能源》杂志记者说：“我们现在明显的感到油气产业里民营企业越来越多了，过去我们的客户80%来自三大国有石油企业，现在这一比例已经降到了50%。尤其是在中游的炼油行业，山东、浙江等地的大型民营炼化企业纷纷涌现，也给了我们更多的市场空间和机遇。民营企业虽然对价格非常敏感，但决策者能够快速决策，在招标的基础上采取竞争性谈判，按质定价，避免低价中标。”

　　不过，经过这两年的快速发展和政策红利释放之后，民营炼厂似乎又遇到了新的难题。政府部门对民营炼厂使用进口原油的审批开始收紧，一些更加严格的税收政策也即将实施，这些都将是民营炼厂的难题。

　　混乱的下游

　　尽管上游和中游的改革力度存在争议，但没有疑问的是，下游的改革将成为此次油气体制改革的重头戏。

　　中石油和中石化都在积极推动下游销售板块的混改，尽管两大油企官方对于油气体制改革的整体部署并未透露，但是从目前发布的信息来看，下游板块的改革已经在大刀阔斧地进行了。

　　就在记者发稿前，中石化于4月27日晚间发布公告称，同意其控股子公司中国石化销售有限公司（销售公司）整体变更为中国石化销售股份有限公司（销售股份公司）后境外上市。这是中石化在2014年2月宣布率先启动油品销售业务引入社会和民营资本实现混合经营后，进行的又一重大实质性改革。

　　中石化还在4月初召开了一次专题会议，研究销售公司深化体制机制改革总体方案。中石化董事长王玉普在会上表示，深化销售公司体制机制改革是目前市场竞争的必然要求，要在竞争激烈的油品市场中继续保持和加强主导优势，要拓展国际业务、参与国际竞争，就必须加大市场化改革力度。

　　中石油在下游的改革则主要针对天然气销售板块。去年11月，中石油内部召开会议确定了旗下各管道销售公司运销分离的具体安排，决定成立单独的天然气销售分公司，旗下设置北部、南部、东部、西部、西南5大区域销售公司。

　　多位业内人士认为，油气体制改革的终极目标是完善天然气市场体系和价格体系，但目前的关键是确保基础设施必须要向第三方市场主体公平开放、网运分开、输销分离。也就是说，天然气市场改革要分步走，成立完全独立的国家管网公司将是下一步的事情。

　　虽然下游的改革在外部人士看来并没有多大的突破性和颠覆性意义，但对“三桶油”内部来说，已感觉到压力在不断增大，毕竟在低油价时代，下游才是现金奶牛。某位来自“三桶油”的内部人士说：“销售板块此前已有程度较高的开放和市场化，但更加全面和深化的体制改革后，对我们来说还是压力更大了，我们必须要经受更加激烈的竞争。”

　　天然气下游市场则更加复杂。受到宏观经济的影响，天然气需求的增长同比之前几年有了大幅度的减少。“去年之前的特点是，一旦天然气价格出现下降，天然气对于用户的刺激作用就很明显，需求量就能明显上升。但是从去年开始，价格的高低不再成为左右天然气需求变化的决定性因素。也就是说即便是天然气价格出现明显下降，需求也不一定明显上升。”刘毅军分析，“这是宏观经济对天然气的影响。”

　　增量市场的大幅度减少，让天然气不得不在能源结构的存量市场中与其他能源种类进攻。尽管价格对于供给刺激不大，但是在存量市场中，价格对于用户是否选择天然气可以说依然有着决定性的作用。

　　LNG点供就是在这样的背景下出现的。更丰富的LNG供给和并不火热的市场，让LNG价格一路走低。对于终端用户来说，更便宜的价格和免费的气化装置，往往是选择LNG点供的直接原因。

　　“LNG点供目前还存在安全规范不完善，与城市燃气特许经营权可能存在冲突等问题。”杨建红对《能源》杂志记者说，“未来的发展还有待观察。”

　　LNG点供触碰到了一个平时不为人关注的领域——城市燃气特许经营权。在现行体制下，天然气从门站到终端用户之间的利润完全被城市燃气公司拿走。利润丰厚、收益稳定，城市燃气公司赚的盆满钵满。

　　LNG点供的出现，打破了城市燃气公司在终端的一家独大。依照中央“放宽准入”的改革精神，点供很可能成为撬动城市燃气公司利益蛋糕的突破口。而这势必又将牵扯到城市燃气公司与地方政府之间的密切关系。

　　在市场本就不活跃的基础上，复杂的利害关系让改革步履维艰。然而改革也是各方共识。据记者了解，在中石油内部，已经开始准备针对部分尚未动用储量的区块进行解决。首先考虑进行公司内部流转，由有实力进行商业化开发的油田公司进行开发。公司内部确实没有进行经济性开发的能力，再实行退出。

　　最为核心的区块问题尚且如此，更不用说其他问题。不过，更重要的还是需要管理部门能够拿出一个切实可行并且对诸多细节考虑到位的改革方案。否则依靠企业自身的努力，也无法实现真正想要的效果。