中缅原油管道“迟到”的真实原因

　　比起上周东北亚不断拉响警报的剑拔弩张局面，东南亚则是不断发出共同发展的吉祥之音。在中缅两国元首见证之下，4月10日，《中缅油气管道运输协议》正式签订。当晚，来自阿塞拜疆的14万吨原油就在马德岛卸载，官方正式宣布这条原油管道正式启用。

　　中缅原油管道的起点为缅甸马德岛，终点重庆，年原油运输能力为2200万吨。启用之后，意味着缅甸有了稳定的原油来源，而中国又多了一个进口来源及西南区域的能源支支撑。

　　不过，这条对双方都有利且能缓解某些群体对“马六甲陷阱”担忧的管道，2010年开工、2015年就已完工，却等了将近2年才启用，这是为什么？

　　比较通行的说法，是归因于缅甸内部的政治变化，即政党更替、民盟掌权。但是实际情况是，2011年缅甸军政府就已经开始交接国家权力，2013年就开始了全国大选，而中缅原油管道是2010年才正式开始的项目。如果说政党轮替延宕了管道营建，有些牵强。

　　自2008年、2009年相继发生俄罗斯和格鲁吉亚及俄罗斯和乌克兰的油气管道争议开始，跨国油气管道不仅一直无法摆脱强烈的地缘政治标签，且越发成为世界政治的敏感议题。

　　英国皇家国际事务研究所高级研究员保罗·史蒂文斯教授指出，过境油气管道很容易被归结为邻国之间的政治关系，但是“过境条款”本身更为重要。过境管道在商业模式上，并没有一个可以确定“过境条款”的客观合理的基础。这一难题，几乎存在于所有的跨境原油管道。虽然有“胞波情谊”，但中缅原油管道当然首先是一桩油气生意。

　　讨论中缅原油管道的时候，很难绕开中缅天然气管道这个参照系。中缅天然气管道同样于2010年开始建设，2013年投入运营，运输规模为120亿立方米／年，其中有20%下载量为缅甸自用。

　　因为天然气管道先于原油管道开始运行，再加上缅甸政党轮替发生在中缅天然气管道运行之后，也成为政治因素影响双边经济关系的一个重要论据，所以有必要比较一下两条管道的异同。

　　首先，缅甸本身是天然气生产国。据统计，缅甸的天然气储量位居世界前十，中缅天然气管道运输的是缅甸自产的天然气。从天然气生产国到销售终端的管道，这与跨境的原油管道完全不同，拿来比较并不合适。

　　其次，中缅天然气管道是一个四国六方共建的项目，其中缅甸股比权重最大。国际化程度高，相对推动更为得力，障碍更小。

　　再次，中缅天然气管道和中缅原油管道一并施工，并不存在谁先谁后的问题。记者在缅甸参观中石油缅甸管道公司时了解到的情况是，缅甸籍员工占公司员工总数的71%，整个工程建设过程中，缅甸有226家企业参与建设，高峰时期有雇佣了6000多缅甸工人。作为统一开展的工程，缅方实际不存在因为政治因素，对两条管道先后提出不同要求的可能。

　　最后，整个项目的环评和社评是统一开展的，中石油投资了两千万美元支持沿线管道地区的社会服务建设，工程建设和运行都争取了当地民众的支持，管道沿线地区总体是支持态度。虽然民盟和缅甸民间社会组织，经常发起环境抗议，但是没有地区支持，基本无法对管道建设形成实质阻碍作用。

　　所以，综合比较来看，中缅天然气管道是一条生产运输路线，而中缅原油管道则是一条单纯的过境管道。这一点可能才是中缅原油管道延宕两年才开通的直接原因。

　　再比较之前的中哈、中俄管道，中缅原油管道作为一条单纯的过境油气管道，中方很难提供一个可确定的、能让对方坦然接受的标准。缅甸其实是个能源紧缺的国家，中缅原油管道在短期内将是其主要的原油来源，故而缅方对这一管道的期望值不会很低。在这样的背景下，可以想象，即便没有政党轮替，这一管道最后的运行也会是一个复杂的谈判。

　　当然，客观而言，因为缅甸政党轮替，缅甸民族自信心随之高涨，很大程度上也增加了管道运输协议谈判的复杂性。依据记者在缅甸采访的经历和体会，2015年大选之后，缅甸民间对于自己国家的前途有很强烈的信心和预期，很多时候可能并不符合实际。

　　比如，缅甸人会反复强调缅甸过去一直是中南半岛经济最发达的国家，缅甸落后的现状都是军政府统治导致的。甚至于缅甸的媒体上出现了这样一种声音，即没有缅甸的支持，中国“一带一路”的倡议无从落实。

　　具体到中缅油气管道，缅甸官方和民间都认为，这一管道是中国解决能源安全问题的唯一通道。甚至中国网络上的各种议论，也被他们作为自己的论据。事实上，中缅油气管道每年能供给中国的油气量，天然气最多占中国天然气总进口量的20%，原油所占比例更低，只有10%。缅甸方面待价而沽，希望能在管道运行后有更多的收益。事实上，目前达成的《中缅石油管道运输协议》，缅甸每年获得1300万美元的过境费和200万吨的原油下载量，这一价码并未超出预期。

　　对中国而言，中缅原油管道增加了原油运输路径，是一大收获。但可能更大收获在于获得了单纯过境油气管道运营的经验，对未来类似管道可以有参照性。

　　按照史蒂文斯的总结，过境的油气管道运营的“好”和“坏”本身有五个决定性要素：外国直接投资对过境国发展的重要性；过境费对该国财政的重要性，运输管线承购的依赖性；替代路线的可得性；过境国本身是否油气出产国。中缅原油管道是单纯的过境管道，缅甸短期内不可能影响到管道的供给能力。缅甸经济落后，财政能力弱小，注定了缅甸可预期范围内，主要外国资本对大型项目的支持。

　　综合比较，中缅油气管道具备成为“好”管道的潜质。但是缅甸联邦仅是表面上的统一国家，联邦政府对于缅甸全境缺乏管控能力，民地武影响力长期存在。这意味着中缅油气管道本身缺少“全局性管辖”，存在着管道被地方邦破坏的可能性。同时缅甸在政党轮替之后，国内对于发展的不同诉讼，可能也会对管道的未来运行造成不良影响。这些都是中国需要注意的。（eo记者 李靖云）