一条铁路的价格改革

政府比谁都清楚它想要什么，而企业又想要什么。此刻推出的准池铁路价格改革，究竟会成为一个中国铁路体制改革进程的新起点，还是会沦为下一张大网的入口，将成为考验决策者的核心难题。4月1日，愚人节。中国国家发改委选择在这一天，发布了一条简短的改革消息：包神铁路货物运价由政府定价改为政府指导价，设运价上浮上限，取消下浮下限。同时，准池铁路开通运营后，货物运价实行市场调节，由铁路运输企业与用户、投资方协商确定具体运价水平。两条货运铁路，两个不同的价格方案，宣告了中国停滞多年的铁路体制改革重新上路。一些券商评价说，准池铁路所实行的定价权完全放开，是中国铁路改革含金量最高的一步。一条如此重大的消息，在当时完全被一则关于文章和姚笛的中国式爱情故事掩盖了去。如果以娱乐的心态看待上述价改信息，这其实意味着中国踯躅多年的铁路体制改革，终于出现了一个的“姚笛”式的符号：准池铁路。它将中国铁老大65年政企不分的甜蜜时光，撕裂了。先来看一个背景：以2013年为界，此前中国铁路货运价格一直实行政府定价。2013年，铁路体制改革全面展开，丑闻不断的铁道部被撤，一家名为中国铁路总公司的企业宣告成立，政企分开迈出颇具象征性的一步。2014年2月，国家发改委决定，将铁路货物运价由政府定价改为政府指导价，允许铁路运输企业以国家规定价格为上限，根据市场供求自主确定具体运价水平。至2014年4月，中国政府完全放手，首次允许一条铁路完全自主定价。准池铁路位于内蒙古中部及山西省北部，北起大准铁路外西沟站，往南至朔黄铁路神池南站，线路全长180公里，另外有12公里长的董半川支线。准池铁路为国家一级双线电气化重载铁路，总投资134.56亿元，规划年运输能力2亿吨。2012年3月28日开工建设，预计2014年7月实现电力牵引通车。该铁路为央企神华集团所拥有。为此，神华集团专门在山西朔州成立了子公司神华准池铁路公司。同时改政府定价为政府指导价的包神铁路，背后的所有者也是神华集团，包神铁路自陕西省神木县至内蒙古自治区包头市，全长192公里，是神府东胜煤田煤炭外运的北通道。1989年建成通车，正准备增建二线。相比准池铁路，包神铁路的价格改革具备更多的只是象征意义。中国的铁路建设项目需要获得国家发改委基础司的审批，这个政府机构掌握着中国绝大多数城市轨道交通、铁路、公路的路网规划审批。在2013年10月之前，企业如果投资一个大型交通项目，首先要上报路网或具体项目的整体规划。在整体规划获批后，投资方还需要上报具体单个实施项目的投资规划，这其中不仅包括投资方案、施工设计、安全环保、土地等诸多外部条件，还需要具体项目的经营规划、收费标准和预期盈利状况等。不过，随着去年下半年中国政府简政放权力度的加大，国家发改委基础司对城市轨道交通等领域具体项目的审批权被大幅削减。但政府对审批权依旧感到迷恋。国家发改委基础司的官员曾对《投资时报》表示，虽然下放了具体项目的审批权，但将加大对项目整体规划方面的审批。投资主体和地方政府不得随意更改投资方案，具体项目必须符合发改委核准的整体方案。这让诸多企业感到不满。央企大唐集团总经理助理戴波说：“政府完全可以放开对具体项目的决策审批。任何一个企业都不是傻子，它们自己比任何人都更关心一个投资项目的收益和成败。相比之下，那些负责审批的政府部门不会对项目的收益负任何责任，但它们却可以决定一个项目的生死。”更多时候，决定一家企业或一个投资项目生死的，不是漫长的令人恼羞成怒的审批程序，而是几无谈判余地的价格管制。定价权，正是自去年下半年以来，中国政府简政放权清单中一直在回避的话题。戴波尤其希望，政府在简政放权过程中进一步减少对电力行业的行政管制和干预。他说：“最好完全放开，电价政府不要管，企业自己决定。”让人颇感意外的是，新一届政府第一个放松的价格管制信号来自多年铁板一块的铁老大。国家发改委释放铁路价改信号的第二天，国务院的一次常务会议为外界提供了更多的信息。4月2日，国务院总理李克强在国务院常务会议上，确定深化铁路投融资体制改革，加快铁路建设政策措施。这次会议指出，2014年中国铁路预计投产新线6600公里以上，比去年增加1000多公里，其中国家投资的近80%将投向中西部地区。一个迫在眉睫的话题便是，政府应当如何解决中国铁路总公司超过3万亿元的巨大债务？这显然不是一道简单的财务算术问题，而是一个关于改革的话题。中国长期封闭僵化、腐败丛生的铁路系统，需要化解更多的体制矛盾。李克强在当天的国务院常务会议上确定了为“铁老大”筹钱和还债的短期办法：设立一只规模达到每年2000亿~3000亿元的铁路发展基金；引导银行等金融机构积极支持铁路建设，扩大社会资本投资规模。投行和机构开始唱高这个概念。兴业证券在随后发布的报告预测称，随着铁路改革的推进，预计未来铁路多元化发展会有更多政策出台，鼓励铁路企业盘活存量资产、发展多元产业、提高盈利能力。但是，铁路发展基金每年2000亿~3000亿元规模从何而来？社会资本如何进入？漫长的投资回报期限如何得到保证？这些问题再次被习惯性地抛到了一边。无论如何，准池铁路价改的更深一层背景逐渐浮出水面了。改革终于瞄准了市场的核心—价格问题，政府决定让出最后的权力，遗失多年的市场准则在债务和投资的双重压力下，不太情愿地被请了回来。紧跟着是政府和央企一唱一和地登场表态。国家发改委表示，此次按照推进市场化改革的方向，考虑准池铁路投资、经营模式特点，放开了该线货物运输价格，实行市场调节。这是国内放开铁路运输价格的首次尝试。该政策实施后，将对推进铁路投融资体制改革，鼓励、引导社会资本投资建设铁路，促进铁路健康可持续发展发挥积极作用。神华集团则表示，国家发改委批准神华准池铁路货运价格实行市场调节价，大大增强了企业投资铁路建设项目的信心。按照神华集团“十二五”发展规划，将继续加大铁路板块新线建设和既有线更新改造的投入力度，加快推进铁路板块健康快速发展。无疑，准池铁路价改为那些甘愿冒险的投资人提供了一个可以乐观的信号。它将给铁路运输企业乃至整个行业发展带来很多积极变化，进一步增强铁路的经营灵活性，铁路可以根据市场运行机制，依据生产成本、市场供求和竞争等情况，灵活运用价格杠杆保障运输收入。但这个美妙的理论分析会照进现实吗？此番铁路价改的直接受益方为神华集团，这是中国资产规模最大的能源央企之一，在过去几年间，这个央企巨无霸借助兼并重组、行业整合的政策大潮，重新绘制了中国的煤炭版图，成为以煤为基础，集电力、铁路、港口、航运、煤制油与煤化工为一体，产运销一条龙经营的特大型能源企业，也是世界上最大的煤炭经销商。其在2012年的商品煤销售量就已超过6亿吨，但其自营铁路运量仅有3亿吨左右。在中国铁路运输资源紧张的局面下，它是最需要铁路保障的企业。2013年8月，神华集团包神铁路集团董事长王兴中曾对媒体称，神华集团目前拥有运营铁路线共计1700多公里，规划及在建铁路里程近2000多公里，到2020年神华铁路运营里程将达到4000公里，包神铁路集团占其中1000多公里。届时，神华集团运营铁路里程将仅次于中国铁路总公司。彼时，在简政放权和全面推进改革的大背景下，中国国务院正在督促放开铁路投融资体制，向社会资本开放资源开发型铁路与支线铁路的所有权和经营权。神华集团开始借机扩张铁路版图。2013年6月，神华集团决定组建神华包神铁路集团公司，统一管理集团几乎所有新建和筹建铁路的基建、运营管理。这是神华集团开始其铁路产业化运作的重要路径。若在这个角度上看，国家发改委在愚人节这天发布的准池铁路价格信号，是在为神华集团的铁路帝国开道鸣锣。神华集团通过这个文件给所有冒险家吃了一个定心丸。无论结果如何，神华集团都已经成为中国65年首次突破的铁路价改的大赢家。民营冒险家们和那些手握各方资金的投资客会成为剩下的赢家吗？在过去十几年间，他们一次次尝试，一次次沮丧而返。中国第一条出现民营资本的铁路是浙江衢（州）常（山）铁路，位于浙江衢州境内，从衢州市到常山县，全长45公里。这条被列入国家中长期铁路网规划、总投资6.75亿元的支线铁路，于2005年11月底正式开工建设，其中上海铁路局持股42.56％，衢州市常山县国资委[微博]持股31％，浙江民企常山水泥有限公司持股18.88％，浙江省铁路投资集团有限公司持股7.56％。据中国官方媒体报道，在浙江衢（州）常（山）铁路开工仪式上，时任上海铁路局副局长的王峰说：“衢常铁路在中国万里铁道线中只是短短的一段，却走出了我国铁路投融资体制改革的一大步。”这位王峰，就是在处理2011年“7·23”特别重大铁路交通事故中下令将D301次列车车头及零散部件就地挖坑掩埋的上海铁路局副局长，后被国务院给予记过处分。王峰当时宣布的中国铁路投融资体制改革的一大步，并没有迈出多远就夭折了。由于“只管投资，利润低，回报几乎为零，且存在各种风险”，民企浙江常山水泥有限公司在这条铁路通车后仅不到半年，就将所有的股份卖给了另一家央企巨头—中国建材集团。浙江衢（州）常（山）铁路是观察中国最近十年铁路体制改革的窗口，以此为起点，此后的三四年间，包括大连实德、广东珠江投资公司、山西美锦集团等公司先后在铁路投资领域徘徊窥探。这缘起于2005年7月，当时在国务院发布“非公36条”的背景下，铁道部出台《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，宣称要全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域。但最终，那些想吃改革“螃蟹”的民企们，有的中途撒手，有的惨淡经营，有的净身出户。以上种种，究其原因，封闭且垄断的铁路管理和运营机制首当其冲。而一直难见突破的价格问题，成为勒死改革先锋的致命枷锁。长期以来，中国采用的是铁路联网运营的收入清算和指挥调度制度，具体的支线铁路，必须先被允许接入国家路网，然后再由政府确定价格才能开始运营。这决定了从投入资金的一刻开始，逐利的社会资本就已经被一张大网捆住。而当涉及到核心的运营资金结算时，仅在各铁路局之间进行，其内部又涉及模糊混乱的财政补贴、利益切割等瓜葛纠缠，外来闯入者，一般很难搞清楚其财务数据，利润分成也就成了白纸一张。十年过去后，大网终于被逐渐撕破。但诸多问题悬而未决，数万亿的债务需要化解，上万公里的铁路网需要投资建设，能够平衡企业利益和社会效益的价格机制仍在路上。还有一个背景需要补充。就在国家发改委发布准池铁路价改通知前一周，负责中国铁路项目审批的国家发改委基础司密集召开三场课题评审会，分别为《城镇化与综合交通网发展研究》课题评审会、《交通基础设施利用社会资本的研究》课题评审会以及《2030年我国交通运输发展战略研究》课题评审会。三个课题中，都提到了引导社会资本进入交通建设的话题。基础司副司长任虹在其中一个课题会上承认，中国交通基础设施建设自进入“十二五”以来，出现了建设资金和相关管理方面的瓶颈制约。他表示，未来地方政府财政资金来源稳定后，如何有效引导社会资本，如何调动地方积极性参与中国交通建设等问题，应进一步研究。任虹说，由于交通建设领域资产专用、自然垄断、资本密集等特点突出，难以给社会投资者以明朗收益预期。他认为，需要进一步明晰现阶段中国社会资本进入交通基础设施领域的作用，这就是，社会资本的进入不单单可以解决缺少建设资金问题，还因为资本的逐利性，可以进一步提高交通基础设施投资的效率和效益。显然，政府比谁都清楚它想要什么，而企业又想要什么。而它此刻推出的准池铁路价格改革，究竟会成为一个中国铁路体制改革进程的新起点，还是会沦为下一张大网的入口，将成为考验它的核心难题。