周学文：全面提升水安全保障能力

　　编者按：经国务院同意，日前，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部联合印发了《水利改革发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》明确了“十三五”时期水利改革发展的总体思路、发展目标、主要任务、总体布局和政策措施，是指导今后五年水利改革发展的重要依据。为帮助广大网友了解《规划》，本网特邀请水利部副部长周学文，对《规划》的主要精神和内容进行解读。

　　一、“十二五”水利改革发展取得了哪些成效，是否完成了既定的目标任务？

　　“十二五”时期是我国发展不平凡的五年，也是水利改革发展极为重要的五年。党中央、国务院相继作出加快水利改革发展、保障国家水安全、推进重大水利工程建设等一系列决策部署，水安全上升为国家战略，治水理念不断升华，治水兴水进入一个新的阶段。五年来，水利基础设施建设全面加快，水利改革全面推进，依法治水管水得到加强，在我国治水史上写下了浓墨重彩的一笔，主要成效表现在以下四个方面。

　　一是水安全上升为国家战略，治水思路进一步升华。五年来，党中央、国务院高度重视水利工作。特别是党的十八大以来，习近平总书记多次就保障国家水安全发表重要论述，从治国理政、文明兴衰、民族永续发展的高度，把水安全上升为国家战略，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，深刻回答了我国水治理中的重大理论和现实问题，为做好水利工作提供了科学的思想武器和行动指南。李克强总理强调水利是“赢民心”“稳增长”“施德政”的工程，要求加快实施节水供水重大水利工程，全面完成农村饮水安全工程建设，为加快完善水利基础设施网络、构建中国特色水安全保障体系指明了方向。

　　二是水利保障能力全面提升，有效支撑了经济社会发展。在中央加大水利投入一系列政策措施支持下，“十二五”水利建设投资规模再创新高，五年完成总投资达到2万亿元，年均投资4000亿元，是“十一五”年均投资的2.9倍，有力保障了水利基础设施建设的需要。一批控制性枢纽及大江大河治理工程建成发挥效益，大江大河防洪减灾体系基本建成，“十二五”期间全国洪涝灾害年均损失率为0.4%，是90年代初有统计资料以来最少的时期。南水北调东中线一期等一批工程建成通水，新增供水能力380亿立方米，流域区域水资源配置格局不断完善，中等干旱年份可以基本保证城乡供水安全。3.04亿农村居民和4133万农村学校师生喝上安全水，农村饮水安全问题基本解决，兑现了政府解决农村饮水安全问题的庄严承诺。农田水利基础设施持续加强，新增农田有效灌溉面积7500万亩，发展高效节水灌溉面积1.2亿亩，为全国粮食产量“十二连增”提供了有力支撑。

　　三是最严格水资源管理制度加快落实，水生态文明建设深入推进。水资源管理“三条红线”控制指标基本实现省市县三级行政区全覆盖，年度考核工作扎实开展。水资源利用效率进一步提高，万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别比“十一五”末下降31%、35%，农田灌溉水有效利用系数由0.50提高到0.532，全国重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到68%。开展水生态文明城市试点，实施河北等地下水严重超采区综合治理，黄河连续16年不断流，塔里木河、石羊河等流域生态功能逐步恢复。新增水土流失综合治理面积26.6万平方公里，新增农村水电装机1400万千瓦。

　　四是重点领域改革取得突破，水利发展体制机制逐步完善。水行政审批制度改革深入推进，审批事项由48项减少到22项。创新水利投融资机制，落实计提土地出让收益用于农田水利建设政策，发放专项建设基金和过桥贷款，加大金融支持力度，鼓励和吸引社会资本参与重大水利工程建设运营。农业水价综合改革试点成效明显，宁夏、内蒙古等7个省区水权确权登记和水权交易试点稳步推进。水利工程建设与管理体制改革、国有水管单位体制改革和小型农田水利设施产权制度改革进展顺利。

　　总体来看，“十二五”水利投资规模大、建设进度快、改革力度强、综合效益好、群众受益多，圆满完成了规划确定的主要目标和任务，是历次五年规划中目标任务完成最好的时期，为稳增长促改革调结构惠民生防风险等发挥了重要作用，为“十三五”时期水利改革发展再上台阶奠定了良好基础。

　　二、“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，水利改革发展的总体思路有哪些考虑？

　　党的十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）和第十二届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）阐明了未来五年我国经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是各部门编制专项规划的重要依据。根据《建议》和《纲要》，充分考虑水利改革发展实际和面临的新形势新要求，提出了“十三五”水利改革发展“一条主线、四个重点领域”的总体思路，即全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展的理念，按照党中央、国务院决策部署，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，以全面提升水安全保障能力为主线，从全面建设节水型社会、健全水利发展体制机制、完善水利基础设施网络、保护和修复水生态环境等四个重点领域推进水利改革发展。

　　《规划》主线的确定是基于对我国基本国情水情、面临新老水问题以及水利发展新形势综合研判。新中国成立以来我国水利建设取得了举世瞩目的显著成就，以占全球6%的淡水、9%的耕地，解决了约占全球20%人口的吃饭问题，支撑了经济社会的快速发展。但特殊的自然地理和气候条件决定了我国是世界上治水任务最为繁重、治水难度最大的国家之一。随着经济社会快速发展和气候变化影响，近年来，我国水旱灾害频发、水资源短缺、水污染严重、水生态损害等新老水问题相互交织，对保障水安全提出了严峻挑战。习近平总书记深刻指出，河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。因此，我们需着力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题，把全面提升水安全保障能力作为“十三五”水利改革发展的主线。

　　围绕这一主线，《规划》确定了四个重点领域，主要考虑到：按照全面建成小康社会目标要求，必须加快完善水利基础设施网络，更加精准有力的发挥水利对区域协同发展的先行引导作用，全面提升水利保障经济社会发展的能力；着力解决好水利发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，加快推进水利公共服务均等化，强化保障和改善民生。全面深化改革、全面依法治国，需要在水利重点领域改革实现新突破，全面加强水利法治建设，进一步完善水利体制机制，推进水治理体系和治理能力现代化。大力推进生态文明建设，实现生态环境质量总体改善，建设美丽中国，要求加快转变用水方式，全面推进节水型社会建设，着力缓解水资源水环境约束趋紧的矛盾，加强河湖生态修复与治理，推进水利绿色发展、可持续发展方面迈出新的步伐。

　　三、“十三五”水利改革发展要实现哪些目标？

　　2011年中央1号文件提出，到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系。在确定“十三五”水利改革发展目标时，按照2011年中央1号文件提出的目标，同时根据近年来中央的一系列新的决策部署，增加了“水利基础设施网络进一步完善，水治理体系和水治理能力现代化建设取得重大进展，国家水安全保障综合能力显著增强”等内容。

　　《规划》提出了防洪抗旱减灾、节约用水、城乡供水、农村水利、水生态环境保护、水利改革和管理等6个方面16项指标，主要考虑：一是为体现水利的支撑和保障作用，设置了洪涝干旱灾害损失率、新增供水能力、农村自来水普及率、农村集中式供水人口比例、新增农田有效灌溉面积、新增高效节水灌溉面积等指标；二是按照水资源消耗总量和强度双控要求，设置了用水总量控制、万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数等指标；三是从加强水生态保护与修复考虑，设置了新增小水电装机容量、新增水土流失综合治理面积、重要江河湖泊水功能区水质达标率等指标；四是从推进水治理能力现代化等方面考虑，设置了城镇和工业用水计量率、农业灌溉用水计量率等指标。16项指标中，用水总量控制、万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、重要江河湖泊水功能区水质达标率等4项为约束性指标，其他12项为预期性指标。万元GDP用水量下降23%是纳入《纲要》的约束性指标，用水总量控制在6700亿立方米以内、新增高效节水灌溉面积1亿亩、农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上、农田有效灌溉面积达到10亿亩以上、新增水土流失治理面积27万平方公里等要求体现在《纲要》有关章节中。

　　四、党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，《规划》如何贯彻生态文明和绿色发展理念？

　　党的十八大以来，习近平总书记多次对生态文明建设作出重要指示，强调生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，要求各地区各部门切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。针对我国水资源约束趋紧、水环境污染严重、水生态系统退化等问题，《规划》认真贯彻落实党的十八大以来提出的一系列生态文明和绿色发展的理念，按照尊重自然、顺应自然、保护自然的要求，把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护各方面。

　　一是有度有序利用水资源，促进人水和谐。《规划》遵循人口经济与资源环境相均衡的原则，坚持以水定产、以水定城，强化需水管理，合理控制水资源开发程度，努力维护河湖健康。《规划》提出两方面的抓手，一要细化落实用水总量控制，加快制定重要江河流域水量分配方案，细化落实流域和区域取用水总量控制指标，严格控制流域和区域取用水总量；二要强化规划水资源论证，强调国民经济和社会发展规划以及城市总体规划编制、重大项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应。

　　二是全面加强节水型社会建设，推动用水方式转变。按照习近平总书记提出的“从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置”的要求，《规划》不仅在原则和目标设置上把节水放在突出位置，同时把全面推进节水型社会建设作为“十三五”八个重点任务之首进行谋划，从节水制度、节水行动、节水机制等方面进行系统部署，加快实现从粗放用水向节约集约用水的根本转变，形成有利于水资源节约利用的空间格局、产业结构、生产方式和消费模式。

　　三是加大水资源保护力度，改善水环境质量。《规划》主要从三个方面提出加大水资源保护力度的措施，一要严格水功能区监督管理，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量，对排污量超出水功能区限排总量的地区实施限批，加快建立以水域纳污能力倒逼陆域污染减排的综合治污和保护模式。二要加强水源地保护，全面开展重要饮用水水源地安全保障达标建设，推动科学划定饮用水水源保护区，依法清理水源保护区内违法建筑、排污口和各类养殖户。三要加强入河排污口整治，优化调整沿河湖排污口布局，对问题突出、威胁饮水安全的排污口实施综合整治。

　　四是加强水生态保护和修复，维护河湖健康生命。按照山水林田湖是一个生命共同体的思想，《规划》强调以流域为单元强化整体保护、系统修复、综合治理，发挥水资源综合利用效益，协调解决水资源、水环境、水生态等问题。在具体措施上，《规划》提出以京津冀“六河五湖”等为重点，按照系统治理的思路，推进生态修复与治理；在科学规划的前提下，因地制宜实施河湖水系连通工程，改善河湖连通性和水体流动性；对京津冀晋等地下水超采较严重地区开展治理与修复，逐步实现地下水采补平衡；按照预防为主、防治结合的思路加强水土流失防护和治理。

　　五是强化水利工程全过程监管，打造生态友好型工程。《规划》提出要强化对工程规划、设计、建设、管理全过程的监管，最大程度地减免规划实施的不利环境影响。规划设计方面，要按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则加强重大水利工程前期论证，优化工程设计方案，落实各项环境保护措施。实施引调水工程要坚持“三先三后”原则，深入做好前期论证工作。工程建设方面，要充分考虑水生态环境保护和修复的需要，采取生态友好型的工程方案、材料和施工工艺。调度运行方面，要科学制定工程调度方案，合理安排重要断面下泄水量，维持重要河湖、湿地及河口基本生态需水，重点保障枯水期生态基流。

　　五、“十三五”期间，如何推进水利的改革与管理工作？

　　近年来，我国在水利重点领域改革不断取得新的进展，但总体上看水利发展体制机制仍存在不少问题。河湖管理机制不健全，产权不清、权责不明、监管薄弱，导致河湖管理问题凸显，如河道干涸湖泊萎缩、水环境状况恶化、河湖功能退化等，对保障水安全带来严峻挑战。水价形成机制不完善，价格水平总体偏低，灌溉水价仅占运行成本的1/3，难以充分发挥水价的杠杆作用，也难以有效利用金融资本和吸引社会投资，甚至影响到工程的正常维护和运行。水权制度不完善，水市场不发育，市场在水资源配置中的作用尚未充分发挥。水利投融资机制有待完善，水利项目对金融和社会资本的吸引力不够，不利于水利可持续发展。

　　针对这些问题，《规划》既强调充分发挥政府作用，强化政府在水治理中的职责，对于政府该管的绝不能缺位、手软。同时，注重发挥市场机制的作用，形成政府和市场两只手协同发力的格局。

　　在发挥政府作用方面，主要是通过健全一系列制度，加强水资源管理、河湖管理、水利工程质量监管，把该管的管住管严管好。一是加强水资源管理。落实最严格的水资源管理制度，严格控制流域和区域取用水总量。加强最严格水资源管理制度考核工作，把节水作为约束性指标纳入政绩考核，在严重缺水的地区率先推行。强化水资源安全风险监测预警，加强水资源风险防控。二是加强河湖管理。全面推行河长制，强化地方党委政府在水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等方面的责任。加快推进水流产权确权试点，从水域、岸线等水生态空间确权和水资源确权两方面开展工作，着力解决权属不清、监管不力的问题。三是加强工程质量监管。加强水利建设项目全过程质量管理，强化政府质量监督，严格水利建设质量工作考核，实行工程质量终身责任追究制。

　　在发挥市场作用方面，主要是通过体制机制创新，理顺价格机制，发挥价格杠杆调节供求，发挥市场配置资源的优势。一是全面推进水价改革。重点是推进农业水价综合改革，通过健全农业水价形成机制、建立精准补贴机制和节水奖励机制、加强监测计量等措施，达到总体上不增加农民负担、促进节约用水、有利于农田水利体制机制创新、保障工程良性运行的目标。二是创新水利投融资体制机制。在加大各级公共财政投入力度的基础上，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营，完善金融支持水利政策，用好过桥贷款、专项建设基金、抵押补充贷款等优惠政策。三是积极培育和发展水市场。推动水权交易制度建设，开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、流域间、用水户间开展水权交易，探索多种形式水权流转方式。

　　六、“十三五”期间，如何进一步完善水利基础设施网络？

　　总体上看，经过多年来持续大规模的投入建设，全国大江大河防洪减灾体系基本建成，流域和区域水资源配置格局不断优化，农田灌排体系基本建立，水土资源保护能力明显提高，为国民经济和社会发展提供了有力支撑。但也要看到，受经济实力和技术水平等制约，水利基础设施在保障水安全、改善生态环境等方面仍有差距。从保障防洪安全看，一些大江大河及主要支流防洪控制性枢纽工程尚未健全，一些河段堤防防洪标准还比较低，一些重要防洪保护区尚未达到国家规定的防洪标准，流域防洪体系中仍存在薄弱环节。从保障供水安全看，西南地区工程性缺水问题突出，人均供水量仅为全国平均的2/3左右；华北、西北等地区资源性缺水问题突出，水资源过度开发不仅影响经济社会发展，也造成严重的生态赤字；一些城镇供水水源单一、保障程度低；一些地区农村饮水安全还存在保障程度不高等问题。从保障粮食安全看，我国是灌溉农业，但目前我国还有将近一半的耕地缺乏灌溉条件；现有灌区灌排设施还存在老化失修、配套不完善、建设标准低等问题；农业灌溉用水比重高，用水效率和效益偏低。要实现“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”的目标，农田水利设施还有不少差距。

　　针对水利基础设施发展现状和全面建成小康社会的目标要求，《建议》将水利作为需加快完善的八大基础设施网络之首，《纲要》在构筑现代基础设施网络一篇中单设强化水安全保障一章进行部署。因此，《规划》把加快推进水利基础设施建设作为“十三五”水利改革发展的重点任务，并且按照现代基础设施网络的要求进行谋划。一是稳步推进重大水利工程建设，完善骨干工程网络。截至目前，172项重大水利工程中还有66项尚未开工建设，《规划》按照动态管理的原则对“十三五”期间暂不具备建设条件的工程进行了调整和补充。同时适当新增一批工程作用明显、工作基础较好的项目纳入《规划》。“十三五”期间将加快推进重大水利工程建设，进一步完善防洪、供水骨干工程网络，增强水利支撑和保障能力。二是全面推进灾后水利薄弱环节建设，补齐防灾减灾短板。针对2016年大水暴露出来的突出问题，根据国务院的决策部署，“十三五”期间将集中力量加快中小河流治理、小型病险水库除险加固、重点区域排涝能力、农村基层防汛预报预警体系建设，补齐防灾减灾短板。三是夯实农村水利基础，促进城乡公共服务均等化。“十三五”期间将大规模推进农田水利建设，完善灌排设施体系，提高输配水效率；在有条件地区新建一批节水型、生态型灌区；继续推进区域规模化高效节水灌溉，突出抓好粮食主产区、生态环境脆弱区、水资源开发过度区等重点地区高效节水灌溉工程建设，为进一步提高粮食生产能力奠定坚实的水利基础。同时，通过实施农村饮水安全巩固提升，进一步提高农村集中供水率、供水保证率、水质达标率，促进城乡公共服务均等化。四是加大水利扶贫力度，助力贫困地区脱贫攻坚。按照中央关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，“十三五”期间将更加注重贫困地区水利基础设施建设，在项目安排和投资支持上向贫困地区倾斜。在集中连片特困地区规划实施一批重点水利骨干工程，解决区域性脱贫解困面临的水利问题。同时按照精准扶贫的要求，有针对性推进民生水利工程建设，着力改善贫困地区供水、灌溉、供电条件。

　　七、围绕“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带发展”三大战略，《规划》有哪些具体举措？

　　三大战略是中央在我国经济发展进入新常态下，根据全球经济形势深刻变化，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。《纲要》提出要以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。为保障三大战略的实施，一方面要求我们进一步优化水资源配置格局、完善水利基础设施网络，提升流域和区域水资源承载能力，提高水利公共服务均等化水平，为要素有序自由流动、区域协调协同发展提供水利支撑；另一方面要求强化水资源和河湖的管理与保护，充分发挥水资源的引导和约束功能，促进经济社会发展方式转变、经济结构和空间结构不断优化。

　　《规划》按照三大战略的总体部署，针对不同流域和区域所面临的突出水问题，因地制宜提出了水利发展的重点任务。围绕“一带一路”建设，《规划》提出实施水利“走出去”战略，充分发挥我国在水利技术、人才、管理、设备等方面的优势，推动水利规划与标准、工程勘测设计与咨询、工程施工技术与管理、装备与产品全方位“走出去”；同时，以多双边固定合作交流机制为平台，充分发挥政府、科研机构和企业的作用，加强水利双边多边合作。围绕京津冀协同发展，《规划》提出强化水资源刚性约束，根据水资源条件合理确定城市发展规模，制定严格的产业准入、退出政策；加大节水力度，在全国率先全面建成节水型社会；加强水生态修复与治理，打造永定河等绿色生态河流廊道，推进地下水超采区综合治理；进一步优化水资源配置格局，构建与世界级城市群相适应的供水安全保障体系。围绕长江经济带发展，《规划》提出把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，共抓大保护、不搞大开发。协调处理好河湖关系，保护和改善流域生态服务功能；加强饮用水水源地保护，优化取水口和排污口布局，构建绿色生态廊道；优化水资源配置格局，加强流域水资源统一管理和调度，完善防洪减灾体系，加强岸线资源管理与保护，促进沿江城镇和产业合理布局。

　　我们相信，通过《规划》的实施，将进一步促进水利改革发展，构建适应时代发展要求和人民群众期待的水安全保障体系，为如期实现全面建成小康社会宏伟目标提供更为扎实的水利支撑和保障。