京津冀雾霾“久治不愈” 如何打破困局？

自2011年以来，“雾霾”一词进入普通大众的话语体系。地理上的毗邻与空气的流动，使得雾霾污染呈现出区域性特征。其中，尤以京津冀区域表现最为突出。实践证明，传统依靠地方政府各自为政的治霾方式很容易陷入高投入、低回报的困局，雾霾治理必须打破行政限制，从局部治理走向区域协同治理。

目前，各地已经意识到雾霾污染的严重性、雾霾治理的紧迫性与合作治理的必要性，治理大气污染的决心前所未有。京津冀分别出台了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》、《天津市清新空气行动方案》、《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，联合成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，共同签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》。然而，合作行动大多停留在会议制度和极端天气应急处理上，日常的协同联动机制尚未真正发挥作用，在构建地方政府间合作规则与信任关系、共享信息与技术等问题上仍面临着合作困境。

区域经济发展不平衡诱发“搭便车”行为

在生态文明建设的统筹要求下，各级政府的经济发展观正在逐步发生变化，但以牺牲环境换取经济增长的发展观仍有较大影响力，这也成为雾霾“久治不愈”的一大困境。客观而言，不同地区、城市之间的经济社会发展差距过大，是导致一些地区经济增长方式粗放的重要因素。

京津冀地区是我国经济最具活力、创新能力最强、吸引外来人口最多的区域之一。然而，由于京津冀一体化进程长期滞后，河北省经济社会发展潜力未得到充分释放。目前，河北省人均生产总值仅为北京的41.2%、天津的38.2%，城镇化率只有49.3%，环京津集中连片贫困带有29个县、266万人。

曾有学者用“吃不下”、“不够吃”、“没饭吃”来形容京津冀三地之间的经济失衡。尤其是相对于北京、天津，河北省的经济社会发展水平滞后，甚至还存在着“环京津贫困带”。由于河北多个地方经济发展水平落后，北京、天津的淘汰产能和污染企业才有了异地的生存空间。产业转移对河北经济发展与技术进步起到了一定的推动作用，但也带来了对环境的污染与破坏，造成河北经济发展与环境保护之间的矛盾更加尖锐，在区域治理中处于被动地位。可以说，发展差距的客观存在，使得各地环境问题治理水平参差不齐，区域范围内雾霾治理的整体效果大打折扣。

北京市环境保护局副局级干部、研究员周杨胜在此前召开的京津冀区域环境保护研讨会上提出，正是经济发展不平衡，导致环境治理投入承受力不足。

经济发展不平衡，使得京津冀三地对环境保护的动力各不相同。“各地重发展、轻保护的政绩观仍根深蒂固。河北作为经济落后地区，面临经济发展和环境保护的双重压力，多年来始终找不到‘北’。一些地方至今仍不顾资源环境后果，一味发展经济的冲动还在。”环境保护部环境规划院副院长、总工程师王金南指出。

众所周知，雾霾现象是在我国经济社会高速发展过程中产生的，必须通过发展的方式加以解决。只有加快转方式、调结构，严格执行生态环保红线、环境质量底线和资源消耗上限，走绿色、低碳、可持续的发展道路，才能从根本上扭转环境恶化趋势。

河北的经济社会发展水平与京津存在“断崖式”差距，是京津冀协同发展明显的“短板”。在河北转型升级压力巨大，且与京津差距呈进一步扩大趋势的背景下，协同发展要从哪里着手呢？

发布于2015年12月30日的《京津冀协同发展生态环境保护规划》（以下简称《规划》）突出了协同发展主线，提出打破“一亩三分地”的思维定势；突出了资源环境生态红线约束，划定了生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上限；突出了重点工程带动，提出实施国土生态整治、清洁水、大气污染防治等一批重点工程；加强了环境保护制度创新，提出建立跨区域的排污权交易市场，进一步深化资源型产品价格和税费改革，结合当前改革形势，建立健全多元化投资机制，积极推行环境污染第三方治理等。

《规划》实施是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程。应该说，环境问题本身固有的区域性特点决定了必须实施区域环境保护规划，只有科学合理、严格、统一的规划设计才能协调各方利益关系，保障经济发展与环境保护协调发展。

业内专家表示，促进京津冀协同发展，应充分发挥京津冀协同发展领导小组的关键组织协调作用，尽快压减高耗能高污染产业，大力培育绿色低碳的新经济增长点，缩小河北与京津差距，全面提升京津冀协同发展水平。