立足生态优先疏通绿色水脉 长江大保护将有法可依

9月，水利部发布《长江经济带发展规划纲要》，在长江经济带发展中，必须把长江生态环境保护放在首要位置，让母亲河永葆生机活力。显然，加快流域立法进程成了如今长江生态环境保护的当务之急。水利部相关负责人日前指出，为进一步明确国家有关部门、流域管理机构、地方人民政府的保护责任，对流域涉水行为作出明确的法律规定，《长江保护法》已渐行渐近。

长江流域以18.8%的国土面积，承载着全国32%的人口和34%的经济总量，是我国经济发展最具活力和潜力的区域之一。然而当前，长江的保护与发展正面临复杂、严峻的形势。

2016年1月，推动长江经济带发展座谈会在重庆召开，习近平总书记提出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。3月25日，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》（下文简称《规划纲要》），再次强调长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发。

当前，以修复长江生态环境为主要目标的大保护战略，成为推动长江经济带发展最紧迫和重大的任务。怎样才是大保护？在此前召开的“2016·长江保护与发展论坛”上，民进中央主席严隽琪曾公开表示，最简单、最直观的解释就是，今后在长江经济带，凡是有利于保护和修复生态环境的事要多做，快做；凡是以牺牲环境为代价换取一时增长的事要少做，甚至不做。

以绿色理念引领发展蓝图

长江经济带的概念起源于1984年陆大道提出的长江沿岸产业带，沿海与沿长江两个一级轴线，“T”字型宏观战略。20世纪80年代中期，国家层面提出“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市进而带动整个长江流域经济”，90年代出现了“长江三角洲及长江沿江地区经济”的概念。

2013年7月，习近平主席在武汉考察时曾指出：“长江流域要加强合作，发挥内河航运作用，把全流域打造成黄金水道。”紧接着，2014年9月，国务院印发指导意见《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》及《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014年-2020年）》，至此长江经济带概念正式形成，此后相关政策性文件密集出台。

据近期出台的《规划纲要》，截至2020年，长江黄金水道生态环境明显改善，水资源得到有效保护和合理利用，瓶颈制约将有效疏畅、功能显著提升，基本建成衔接高效、安全便捷、绿色低碳的综合立体交通走廊；到2030年，水脉畅通、功能完备的长江全流域黄金水道全面建成，上中下游一体化发展格局全面形成，长江经济带将在全国经济社会发展中发挥更加重要的示范引领和战略支撑作用。

但不难发现，《规划纲要》从起草开始，就以生态优先、绿色发展为统领，把保护和修复长江生态环境放在首要位置。相关负责人介绍，长江经济带发展的基本思路就是生态优先、绿色发展，而不是又鼓励新一轮的“大干快上”。这是长江经济带战略区别于其他战略的最重要的要求，是制定规划的出发点和立足点。

保护压倒开发力建生态水道

先“休养生息”，再谈生财之道。这是2016年以来中国决策层针对黄金水道长江发出的明确信号。而高层将长江生态环境保护置于经济开发之上，缘于长江流域生态隐患已浮出水面。

“水少泥多”。近年来，长江中下游年均水量大幅减少，径流干旱年份显著增加；大量梯级水库替代自然河流，泥沙被拦截沉积，致使中下游河道冲刷显著，河床骤降，崩岸和入海口侵蚀风险明显上升。中华环保联合会副秘书长吕克勤接受媒体采访时曾称，考虑到重庆到长江三角洲一线堪称当前中国“国计民生的支柱”，加大长江生态环境保护力度对中国经济长期健康发展意义重大。否则，“后果将很难想象”。不过，要让“一江清水向东流”难点不少。

首先，政府各部门和沿江各省市如何形成合力。长江经济带是流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等方方面面。在吕克勤看来，此前长江生态环境保护之所以效果不彰，很大程度上正是因为“九龙治水”，权力过于分散。“政府各部门各管一摊，没有形成合力，浪费了大量人力物力。”

其次，如何让约束机制真正“硬”起来。如吕克勤所言，现在长江生态环境保护约束机制“明显不够硬”，沿江企业随意排污没有根本杜绝，急需通过立法和科学规划加以解决。水利部长江水利委员会主任刘雅鸣也表示，应将长江流域的治理、开发、保护各项事业推上法治化轨道，通过制定“长江法”，全面规范和调整长江流域管理中的各种水事行为和关系，系统解决流域管理中的诸多矛盾和问题。

此外，在经济下行压力仍然不减的背景下，如何激发沿线地区保护生态环境的动力，使稳定经济增长和生态长江建设并行不悖、相辅相成，也考验决策层的智慧。对此，中共中央政治局会议明确，要抓紧研究制定和修订相关法律，把全面依法治国的要求覆盖到长江流域。

2016年：“二十年来最好的机遇”

基于此，长江保护法随即呼之欲出。“一种是生产水，一种是生活水，一种是生态水。这三种谁优先？”全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅曾问道。

“要我讲，活着更重要。也就是生活水优先。而要想生活水安全，生态水一定要保护好。这样就会对生产水进行限制。”吕忠梅解释，“我们把这几个水的位置摆好，然后就是排序，最应该限制什么行为？最应该保护什么行为？违反了要接受什么样的惩罚？这就是法律。”

从2010到2012年，吕忠梅团队完成了《长江流域水资源保护条例》的研究工作。“当时想法是，既然还做不到整个长江法，就进行些前期研究，先把水资源保护这一部分做出来。”“以水质为例，制定长江法当然会对上中下游各段需要达到的水质标准进行规定，但核心问题是在于谁来管，怎么管，才能达到规定的水质标准。这是法律要解决的问题。”吕忠梅对研究重点解释道。

然而，立法依然有各种难点：与长江相关的有数十部法律，水法难道不适用于长江？水污染防治法难道不适用于长江？那既然已经有法了，为什么还要制定一部新的法律？这部法律在整个法律体系中处于什么位置？与其他法律之间是怎样的关系？湖北经济学院法学院院长邱秋抛出上述问题。而解决这些问题，也是整个团队目前理论研究的重点。“这个问题不解决，立法机关一句话就把你否了。”

2016年的全国两会上，吕忠梅等人大代表提出的“关于制定长江法的议案”已经立案并交由全国人大环资委进行审查。“全国人大将在2017年制定下一个五年立法计划，现在推动长江立法，刚好处在窗口期。”吕忠梅道。

根据吕忠梅的判断，2016年是过去二十年来制定“长江法”最好的一次机遇。“这个时候抓住了，也许事情就成了。如果这个机会抓不住，不知道又要等多少年。”