环保垂直管理促“铁腕治理”

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式向社会公开印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。根据《意见》，市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。

实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是环保管理体制的重大创新。长期以来，在GDP导向的政绩考核机制下，部分地方政府重发展、轻环保，地方环保工作常常面临“说起来重要、做起来次要”的尴尬局面。而在我国现行的以块为主的环保管理体制下，尽管地方环保部门在业务上听命于上级环保部门，但在预算和人事上受当地政府的控制。“双重领导”进一步导致了难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预等情况。

在此背景下，环保垂直管理改革的实施，无疑有着重大意义。根据《意见》，省级环保部门对全省(自治区、直辖市)环境保护工作实施统一监督管理，在全省(自治区、直辖市)范围内统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。通过适度的事权上收，有助于强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理，有助于突破地方保护主义的困局。

更重要的是，作为一项系统工程，环境保护涉及面广，建设和监管任务分布在诸多职能部门，一旦发生环保问题，环保部门固然应该担责，但往往亦在客观上成为了其他职能部门的“替罪羊”，不利于真正解决环保问题。此次垂直管理改革，不仅是机构隶属关系的调整，也将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能等的调整，不但不会弱化地方政府的属地责任，反而将进一步强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任。

例如，《意见》首次在中央文件层面提出，制定并落实环保责任清单，要求地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保、管生产必须管环保，避免责任多头、责任真空、责任模糊。同时，进一步优化省市县环保职能，省市县三级各自聚焦主责主业，提高环境保护的整体效果。

应该说，垂直管理制度是环境治理基础制度，此次改革是相关制度建设的第一步。我们有理由相信，在简政放权、新《环保法》实施的背景下，未来还将有一系列配套改革出台，最终形成企业主体责任明确、地方政府监管到位、上层政府约束有力的“铁腕治理”新局面。