德国《可再生能源法》修订之路及启示

今年7月，德国联邦议会通过了对2014年版《可再生能源法》的修订草案，新版《可再生能源法》(以下称EEG2017)将于2017年1月1日实施。这是自2000年该法首次颁布以来的第五次大规模修订。由于此次修订在可再生能源上网电价政策方面作出较大调整，因此也被称为《可再生能源法》3.0版。德国可再生能源发展在世界上具有代表性，因此关注其可再生能源政策变化，对促进我国可再生能源健康发展提供有益借鉴。

新能源发展最新情况

截至2015年底，德国发电总装机1.9亿千瓦，其中风电4461万千瓦，太阳能发电3933万千瓦，占德国总装机的43%;2015年，德国总发电量6518亿千瓦时，其中风电880亿千瓦时，太阳能发电384亿千瓦时，约占总发电量的20%(见表1)。部分时段风电和光伏发电发电量比例已经高于50%，甚至达80%。

历程及修订背景

德国可再生能源发展政策演变与德国可再生能源发展阶段密切相关。纵观德国可再生能源十余年来的发展历程，以德国《可再生能源法》修订为标志，德国可再生能源政策大致可分为以下六个发展阶段：

阶段一：EEG2000(1991~2003年)，确定以固定上网电价为主的可再生能源激励政策，德国国内可再生能源发电市场启动。

阶段二：EEG2004(2003~2008年)，完善上网电价政策，可再生能源发电快速发展。

阶段三：EEG2009(2009~2012年)，建立基于新增容量的固定上网电价调减机制、鼓励自发自用，首次提出市场化方面的条款。

阶段四：EEG2012(2012~2014年)，完善基于新增容量的固定上网电价调减机制和自发自用激励机制，鼓励可再生能源进入市场。

阶段五：EEG2014(2014~2016年)，严格控制可再生能源发电补贴，首次提出针对光伏电站的招标制度试点，分阶段、有重点推动光伏发电市场化。

阶段六：EEG2017，全面引入可再生能源发电招标制度，正式结束基于固定上网电价的政府定价机制，全面推进可再生能源发电市场化。

1991年，德国政府颁布了《电力入网法》(StromEsG)，是德国推动可再生能源发展的政策开端。由于激励力度较小、效果有限，而后被德国《可再生能源法》取代。2000年，德国首部《可再生能源法》出台，成功启动了德国国内光伏市场，为德国近年来光伏的快速发展奠定了坚实的法律基础。

2003年、2008年、2011、2014年德国分别对《可再生能源法》进行修订。2008年，德国光伏发展过快、补贴成本过高等问题开始显现，德国开始通过光伏补贴动态下调等政策调整控制光伏发展速度。2011年修订的《可再生能源法》则进一步凸显出推动光伏发电市场化、进一步调减补贴、关注光伏的电网消纳等政策调整方向，预示德国光伏发展进入第三个阶段。

2014年版《可再生能源法》，首次提出针对光伏电站的招标制度试点，分阶段推动光伏融入电力市场、调减并最终退出补贴。同时，通过调整对用电密集型企业、自发自用电量等的电费附加分摊减免政策，严格控制可再生能源电费附加。2016年，德国对《可再生能源法》再次修订，体现了德国对欧盟关于各国可再生年能源支持政策要求的响应，也体现了德国政府实现高比例可再生能源发展目标、降低可再生能源发展成本的决心。

欧盟2014年对成员国可再生能源政策提出新要求，按照欧盟裁决，德国EEG2014有效期仅到2016年底，2017年需要出台新版法案。2014年4月9日，欧盟委员会发布《2014环境保护与能源国家资助指南》(以下简称“2014年国家资助指南”)，对成员国可再生能源政策提出调整要求，其核心要点是逐步降低可再生能源补贴，激励可再生能源提高自身竞争力。一是以市场溢价逐步取代固定电价补贴。

从2016年1月1日起，新的可再生能源发电量必须进入电力市场，且承担类似于常规电源的电力系统平衡义务。可再生能源补贴将采用市场溢价机制，即在电力市场价格的基础上，给可再生能源发电一部分补贴。采用溢价机制将减少可再生能源补贴。二是引入可再生能源发电项目竞争性招标制度。根据新指南，除部分小型可再生能源发电项目外，2015年开始对部分新建可再生能源发电项目施行竞标，到2017年将对所有新建可再生能源发电项目施行竞标。德国EEG2014总体符合欧盟委员会新要求，但是部分条款需要调整，如招标机制仅针对部分地面光伏发电试点项目。根据欧盟委员会裁决，EEG2014有效期仅到2016年底，之后需要出台新的可再生能源法案。这是德国EEG2017出台的大背景。

德国政府拟通过可再生能源法修订更好的实现可再生能源发展目标，同时降低电力成本。德国政府提出，2025年可再生能源发电量需占总用电量40%~45%;2035目标进一步提高到55%~60%。德国将维持2022年全面废核的目标，以及2020年碳排放量较1990年减少40%的减排承诺。考虑可再生能源发电电价补贴政策造成电力用户终端用电电价大幅攀升等现实问题，在实现高比例可再生能源发展的同时，控制电力成本、促进可再生能源的经济可持续发展是德国可再生能源政策调整的重要原则。

新可再生能源法对我国新能源发展政策启示

“十二五”以来，在国家政策措施的大力支持下，我国新能源能源发展取得了显著成就。截至2015年底，我国新能源发电并网容量约18744万千瓦，其中，风电并网容量12830万千瓦，太阳能发电并网容量4849万千瓦，并网新能源装机容量约占我国全部发电装机容量的12.4%。同时，随着发展规模的增加，我国新能源产业发展面临的困难和矛盾也日益突出。一是财政补贴资金缺口较大。截至2016年上半年，可再生能源补贴缺口累计已达550亿元。二是弃风弃光形势严峻。2016年上半年，我国累计弃风电量252.17亿千瓦时，接近去年全年水平(269.45亿千瓦时)。累计弃光电量33.05亿千瓦时，较去年同期(17.32亿千瓦时)接近翻番。优化新能源开发利用方式，完善新能源发展政策机制已经成为促进我国新能源健康持续发展的重中之重。结合德国相关经验，对我国新能源发展提出以下建议：

一是完善可再生能源相关电价和补贴政策。建立可再生能源发展规划与电价补助资金政策的联动机制，保障可再生能源电价附加资金收支平衡，加快解决电价附加补助资金历史欠账问题;结合我国新一轮电力市场改革，适时修订可再生能源固定上网电价机制，探索引入针对集中式风电、光伏电站的固定补贴机制，探索招标制度与固定补贴机制的结合，促进可再生能源上网电价政策与市场建设相结合，降低新能源发展成本，促进新能源可持续发展。

二是优化新能源开发布局，促进各类电源协调发展。严格落实国家有关文件规定，优化新能源开发布局;严格控制新增火电(尤其是供热)、核电装机容量，合理控制自备电厂发展规模;加快建设抽水蓄能和燃气调峰电站。

三是市场与计划手段相结合，多措并举促进新能源消纳。在市场建设方案中充分考虑促进新能源消纳需要的辅助服务市场、容量市场等机制设计，促进新能源跨省区交易，在更大范围内实现风光互补、水火互济。同时，考虑到我国用电负荷增长趋缓，各类电源利益矛盾、省间壁垒等问题日益突出，市场化机制短期效果有限，应同时加强计划的指导作用，共同促进新能源充分消纳。