以法治污破冰前行 环境公益诉讼“好事仍多磨”

2015年是新环保法实施的元年，也是社会组织参与环境公益诉讼主体资格被正式确认的元年。但是，环境公益诉讼并未出现“井喷”。来自日前权威媒体的报道消息称，2015年由9家社会组织所提起、14地法院受理的环境公益诉讼仅有37起，江苏省最多，为11起，有20个省市区全年没有一起环境公益诉讼案。

以法治推进环保，是近年来中国推进全面依法治国的重要内容之一。十八届四中全会明确部署了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革任务，并将生态环境保护作为重点领域。此后，新《环保法》进一步明确了符合条件的社会公益组织可以提起环境公益诉讼。

早在2015年1月1日，被称为史上最严的新《环保法》开始实施。新法的一大亮点是扩大了环境公益诉讼主题范围：专门从事环保公益活动五年以上且没有违法记录的社会组织，在市级以上民政部门登记，就有资格作为诉讼主体。而目前，我国有300多家环保组织符合这一要求。

据了解，在新法实施的第一年，有9个社会组织提起公益诉讼，参与的37起个案中已经有6起在当年审结。这些案件中水污染案占比46%、水和大气复合污染占14%、生态破坏占13%、还有土壤污染，海洋污染，领域非常广泛。对于社会组织提起的环境公益诉讼，中国政法大学环境资源法研究所王灿发教授表示，今后环保部门应在收集证据等方面给社会公益组织提供更多的支持，履行好相应的法律责任。

案件数未现井喷

“2015年是新环保法实施后的环境公益诉讼元年，社会组织提起的多数环境公益诉讼案件依法顺利立案，数量大幅上升。”自然之友法律与政策倡导总监葛枫在近日举行的2015年环境权益维护实践情况通报会上表示，2015年，9家社会组织提起37起环境公益诉讼案件，其中6起审结。

2015年，全国14个省、直辖市受理了环境公益诉讼案件，包括江苏、贵州、山东、福建、浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川。“环境权益维护工作的开展逐步顺畅和成熟起来。”中华环保联合会副秘书长谢玉红说。新环保法及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》实施后，环境公益诉讼的开展较2013年、2014年更为顺畅，中华环保联合会新提起的8起案件，均未出现因原告主体资格问题引发的法院不予回应、不予受理以及驳回起诉等情况。

分析其原因，葛枫表示，一方面，法律对主体资格有比较严格的限制，各地法院对《民事诉讼法》、新环保法及相关司法解释中的环境公益诉讼主体资格的规定理解不一，有的做限制性理解，有的做宽松式理解。另一方面，社会组织提起环境公益诉讼的意愿不高，能力不足。

此外，2015年提起和审结的几起环境公益诉讼案件中，原告的律师费、鉴定评估费及办案差旅成本等费用由被告来支持的诉讼请求，大部分获得了法院的支持，例如福建南平生态破坏案、贵阳清镇市已调解结案的一例大气污染案件。这在一定程度上缓解了社会组织面临的诉讼成本高的难题。

环保组织提请仍有门槛

在环境公益诉讼中，尤其是环境民事公益诉讼，社会组织无疑是“主力军”。

当问及社会组织相较于检察机关和行政部门，在环境公益诉讼领域具有何种优势时，有着多年环境公益诉讼经验的葛枫说出了自己的见解。“最明显的优势在于社会组织的独立性。”葛枫指出，社会组织是代表社会利益的独立系统，其发挥着社会监督的作用。

然而，自新环保法实施后，环境公益诉讼案件量有了明显上升，但并未出现很多人所预期的“井喷”现象，相关案件集中在少数地区和极少数社会组织中。据不完全统计，2015年全国34个省级行政区中，只有江苏、贵州等14个省市受理了环境公益诉讼个案。自然之友统计发现，2015年只有9家环保组织提起环境公益诉讼；而当年年初，民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿曾透露，截至2014年第三季度末，符合提起环境公益诉讼的社会组织有700余家。

对于出现这样的情况，专家表示从外部原因来说还是在于社会组织提起环境公益诉讼仍有门槛。中国政法大学教授谭秋桂指出，现行法律对于提起环境公益诉讼的社会组织的限制条件过多，造成具有提起环境公益诉讼资格的社会组织太少。他认为，应当降低提起环境民事公益诉讼的门槛，允许个人和依法成立的社会组织提起环境民事公益诉讼。

尽管民政部门宣称符合环境公益诉讼资格的社会组织有700余家，但葛枫指出，“根据我们自己的社会组织网络梳理，符合资格的只有30余家”。此外，尽管立案情况有了很大的提高，但葛枫指出，社会组织提起环境公益诉讼“立案难”的问题仍未完全解决。

对制止污染能起多大作用？

近日各地人民法院受理的3起环境公益诉讼案件被告均为废气国家重点监控企业，分别是中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司、连云港碱业有限公司、鞍钢集团矿业有限公司齐大山分公司。这3家被告企业的共同特点是大气污染物（包括氮氧化物、二氧化硫、烟尘）排放均持续超标一年以上，多次受到环境保护行政主管部门的行政处罚，且截至诉讼之日仍未完成环保合规整改，在线数据仍未稳定达标。

从税收贡献的角度看，对于经济发展和地方财政而言，这些中央直属企业的地位格外突出。GDP增长要靠这些企业，那么地方政府就会滋生出强烈的支持、保护意愿，哪怕在产值大、利税高的同时，带来了环境污染。2016年7月20日，山东省德州市中级人民法院对中华环保联合会起诉德州晶华集团振华有限公司大气污染环境公益诉讼案作出一审判决，要求被告赔偿因超标排放污染物造成的环境损害2198.36万元，并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉。

这起案件的判决引发了广泛关注和公众称赞，同时，在环境法学界也出现了一些质疑的声音。其中，业内专家关注的一个焦点问题就是，振华公司自2013年起就超标排污，2014年被环境保护部点名批评，并被山东省各级环境保护行政主管部门多次处罚，但其仍持续超标向大气排放污染物。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，这说明地方环保部门的监管措施以罚款为主，对违法排放污染物的行为人缺乏强制手段。

目前的法律法规还不能提供给公众一种渠道，来督促政府及时采取必要的、更加严格的，包括责令关停在内的监管措施。已经判决的振华公司大气污染环境公益诉讼案和自然之友此次起诉的3家企业有一个共同点，就是长期向大气环境超标排放污染物。业内专家表示，从目前的环境司法实际看，环境公益诉讼在环境污染的事前预防和事中制止方面，作用有限。