【视点】电力规划如何适应能源革命？

电力规划是指导电力工业发展的纲领，一直以来都受到各级政府部门以及电力生产、运行、建设、设计、设备制造、科研等各相关领域的重视。电力规划有力地支撑了中国电力工业的快速发展，但在我国能源格局正在经历巨大变革的当下，仍有巨大的改进空间。

　　我国电力规划严重滞后

　　一直以来，我国电力规划存在严重滞后问题，主要表现在以下几个方面。

　　规划管理工作严重滞后。1997年12月，新中国成立40多年后，电力工业部才编制和颁布第一部关于电力规划工作的原则——《电力发展规划编制原则》。2016年5月，国家能源局颁布了《电力规划管理办法》。

　　规划工作成果发布严重滞后。近20年来，国民经济和社会发展5年计划（规划）纲要均按时发布，而电力规划目前查到只有电力部计划司1996年出版的《电力工业九五计划汇编集》和国家经贸委2001年发布的“十五”电力规划。

　　规划结果误差偏大。我国从1949～2015年实施了12个五年计划。从“一五”到“五五”，发电量预测年均增速都在10%以上，最高为23.3%，预测速度偏差18.9%。

　　从“六五”到“九五”，发电量预测年均增速调整到7%以下，除“九五”外，实际规划增速均高于预期。偏差最大的一次在“八五”，预测年均增速6.6%，实际10.2%，相差3.6个百分点，预测速度偏差54.5%。这一时期，我国开始由计划经济向市场经济转变，电力规划调节不灵，预测偏差过大的问题显现。

　　“十五”期间，电力规划预测目标严重偏低，发电量预测年均增速5.2%，实际为13%，偏低7.8个百分点，预测速度偏差150%。2005年全国发电量25003亿千瓦时，装机容量5.17亿千瓦；而在电力工业“十五”规划中，上述指标仅为17500亿千瓦时和3.9亿千瓦，装机总量差了1.27亿千瓦。由于未见正式发布“十一五”和“十二五”电力规划，根据相关研究成果，预测2010年全国装机容量7.54亿千瓦，实际达到9.66亿千瓦，装机总容量高出2.1亿千瓦，相当于1995年全国装机总和。“十二五”期间，电力需求增速明显趋缓，而装机容量在发展惯性等因素的影响下，完成了14.9亿千瓦规划目标。“十二五”期间的电力发展情况，基本上是一种紧急刹车后的惯性结果，如果没有这个急刹车，预测误差将更大，目前全国装机富裕情况将更加严重。

　　美国经验值得借鉴

　　为什么电力规划长期以来预测与执行产生如此大的偏差，规划成果总不能及时发布，管理办法长期滞后于现实需要？其原因可能是多方面的，但究其深层次原因，是电力规划工作没有跟上市场经济发展的步伐。市场在资源配置中起基础性、决定性作用，但电力规划工作的观念、思路、管理体制、规划工作内容、方法等却没有及时加以改变和调整。

　　我国电力工业在总量上已经超过美国成为世界第一，电力规划工作如何改变以适应能源变革，目前并没有现成的经验可以照搬，但其他国家电力规划的长处却有一定的参考意义。美国电力工业总量与我国最接近，更为重要的是，美国市场经济比较完善，电力市场已经建立20多年，且在能源转型方面取得较大发展。因此，美国电力规划工作中的做法虽不能完全照搬，但却可以学习、参考和借鉴。

　　1992年美国国会制定《能源政策法》，要求放开电力输送领域，标志着电力市场正式启动。电力市场建立后，美国电力规划工作有三大特点。

　　一是重视电力需求预测工作。美国能源信息署（EIA）整合石油、天然气、煤炭和电力等各部门信息，把电力需求预测作为能源需求预测的一部分，将电力工业作为能源生产、运输和消费路径之一进行综合规划，规划期长达25年。

　　二是电源建设由投资主体自主决策。电力市场化改革后，在哪里建、何时建、建什么类型以及是否建电源都围绕着市场价格来决定。市场价格信号引导电源投资，发挥着传统电源规划职能。

　　三是电网发展规划流程公开规范。北美电力可靠性委员会（NERC）制定发电和输电系统可靠性标准，每年发布规划期为10年的长期可靠性评估报告，协调各区域输电网发展规划。区域输电网发展规划则由美国独立系统运行机构（ISO）或区域电网组织（RTO）负责，制订规划编制流程与方法，经各州的公共事业委员会（PUC）审核后公开发布。

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