“绿色”海绵悲喜交加 多城试点被疑收效甚微

大规模的海绵体建设正方兴未艾。2015年的一项研究发现，首批海绵城市试点中，近一半城市的排水管道长度、公共绿地面积等市政设施建设与其GDP水平不匹配。2016年4月，又有14个城市进入中央财政支持海绵城市建设试点范围，还有更多的地方政府借助PPP模式开工建设海绵城市，但其中的资金腾挪、方案设计也在火热展开中“试错”。

2015年，我国以试点的方式正式启动全国性的海绵城市建设。

2015年4月，在由财政部、住建部、水利部联合开展的第一批海绵城市建设试点评审中，根据竞争性评审得分，济南、武汉、厦门、鹤壁等排名在前的16座城市最终胜出，进入2015年海绵城市建设试点范围，先行获得国家财政亿元支持，探路海绵城市建设。

一年之后，同样在4月，在经过严格的竞争性评审之后，第二批海绵城市建设试点城市名单公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入围。至此，全国已有30座城市开展海绵城市建设国家试点。国家先后公布两批中央财政支持海绵城市建设试点，重点是要解决城市建设中的水环境、水生态和内涝问题。但是，目前效果还不能令人满意。

据公开资料，第一批试点的16个海绵城市中有10个发生内涝；第二批试点的14个海绵城市中有9个发生内涝。总体计算，目前已纳入试点的30个城市中，共有19个城市发生内涝，占比63%。这其中包括北京、天津、重庆等直辖市，还包括福州、武汉、济南、南宁等多个省会城市。

海绵城市已经试点一年，为什么在防治内涝方面仍没有见到成效？

16城探路

无处安放的雨水只得奔腾成河，反转的水文特征则引发更大范围的城市生态恶化，这些都开始倒逼城市规划、建设、管理理念和方式的革新。2015年，我国正式启动全国性的海绵城市建设。《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出将70%的降雨就地消纳和利用的建设目标，围绕这一目标设定的时间表是，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求，2030年80%以上的面积达到目标要求。

这也是中央对试点城市考核的主要指标。但在实际建设中，不少城市自我加码，提出了更高的径流总量控制率目标。2015年，上述指导意见甫一发布，山东就提出全省径流总量控制率75%的目标，同时，到2020年城市建成区25%的面积达到目标要求，两项关键指标均高于全国设定值。据此，济南在申报海绵城市试点时，提出了试点区域年径流总量目标控制率不低于75%的目标。

据公开资料，围绕透水铺装、下凹式绿地、雨水收集利用设施、屋顶绿化等措施，各试点城市的建设项目推进顺利。其中，济南的建设项目共43个大项、124个小项，大项目开工率已达79%，投资完成率为42%，建设进度排在全国前列。另一方面，试点城市必须总结出一套可推广的经验，这方面也初见成效。住建部副部长陆克华表示，首批16座试点城市计划3年内投资865亿元，建设面积450多平方公里，在此基础上推出一批可复制、可推广的经验和模式。

但海绵城市作为一种新理念，无论地方还是中央，目前都在摸着石头过河。多位受访者表示，中央顶层设计对一些考核指标的界定不甚清晰，如试点区域建成区与非建成区如何考核，PPP模式比例也是试点近一年后才确定。在实际操作层面，基础研究的薄弱、专业人才的短缺以及施工企业分布不均等，都可能成为海绵城市建设的短板。

海绵城市建设难在哪？

然而，就在2016年夏天，一些作为“海绵城市”的试点城市，花费上百亿的资金建设上百个海绵化项目，但并没有产生预想中的效果，依然难逃“雨涝”的困境。

海绵城市建设难在哪里？“我们把大江大河全部裹上水泥，用无度的水利工程来试图防范水患。但水患越来越严重，裹住了大自然的那双脚，江河自己不能调节雨涝。许多城市或是靠埋排水管道，或是靠疏通和改造下水道来解决城市内涝问题，结果是治标不治本。”北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚教授说。

俞孔坚认为，海绵城市实际是个综合性的平台，是以自然积存、自然渗透、自然净化为特征，以构建跨尺度水生态基础设施为核心，通过区域性的城市防洪体系的构建、生物多样性的保护和栖息地的恢复、文化遗产的保护、绿色出行网络构建等，最终综合解决洪涝、干旱、拥堵等一系列“城市病”。

但同时，俞孔坚也认为海绵城市的建设并不是一蹴而就的，当前还有一些问题制约着海绵城市的建设和发展。俞孔坚列举了其中存在的主要问题：一是理解不到位，将海绵城市混同于LID（低影响开发），而没有从区域、城市和街区多个尺度系统去解决问题，丢了西瓜捡芝麻。二是部门隔阂。有些城市的部门观念陈旧，怕淹了自家的一亩三分地，“小脚园林”价值观根深蒂固，阻碍海绵建设工程。三是被商家错误引导，以为铺渗透地砖和管道及修建蓄水罐就可以代表海绵城市。四是投资渠道不畅，只热衷争取国家补助，没意识到这是每个城市自己的义务。五是误以为建设成本很高，社会投资商夸大工程造价，ppp模式不健全。六是资本主导，技术落后，国有大公司垄断工程，技术支持缺乏。

后期难维护

此外，海绵城市建设是理念、运营、管理、维护于一体，维护环节持续漫长。首批试点建成项目中，除管线、管网作为优质资产可交由运营方，道路、绿地、公园、河道等具有明显公益性项目建成后，运营维护环节普遍存在缺失。

“从商业逻辑上，此类公益应由政府付费，但长期依靠政府埋单不可持续。”国家财政部PPP研究院副院长满莉说。因此，国家鼓励首批试点采用PPP模式（一类公私合作模式），对PPP项目私人资本占比超过一定比例额外奖励10%。中宜环科环保产业研究数据显示，目前首批试点项目已有60%—80%采用该模式。但主要处于规划推广及招投标的阶段，落地项目寥寥，这是首批试点普遍遭遇的难题。

“社会资本观望多，进入少。”中国PPP研究院副院长满莉认为，主要因为海绵城市的多目标、多渠道、多手段、多技术特征，盈利模式不确定，致使地方政府操作难度大。“普遍试点将PPP视为单一融资功能，以追求农发行、国开行等政策性银行低息贷款为目的，项目识别时，对财政承受能力和物有所值方面论证不足，没有完全遵照应有的‘公开、公平、公正’程序评定。”

对此，满莉建议建立奖励补偿制度和按效付费机制。首先，对超额排放雨水的工程收取相应的费用，尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚；其次，对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时，制定对使用雨水者的奖励制度，以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度，按市场化方式经营雨水，从而实现后期的海绵城市工程运营维护和雨水资源的循环利用，逐步使海绵城市建设项目由纯公益性向准经营性和经营性过渡。

应回归问题导向

基于此，清华同衡规划设计研究院技术创新中心副主任、生态城市研究所所长邹涛称，正在研发气候变化数据的提取工具，我国的城市规划应更多关注极端气候事件的增多趋势，将“小概率事件”纳入研究范畴。

这也是《城市适应气候变化行动方案》的思路。这份由国家发改委、住建部联合出台的文件提出，要在城市相关规划中充分考虑气候变化因素。海绵城市总体方法具有整体系统观，但邹涛发现，在具体应用环节，其设计建设过程中，更多强调的是解决小尺度的大概率事件。如在地块尺度上广泛应用的“年径流总量控制率”，其强调解决的是地块层面遇到大概率降水事件时“不出问题”，但却不能说明如何应对极端降水这类小概率事件。

“海绵城市建设若从微观层面出发，就是一种缺憾。因此我建议，要回归‘流域管理’概念，这是一个结合城市功能的系统综合的概念，不是单纯水利部门层面的概念。”邹涛建议。具体来说，要从区域大尺度层面，系统性地探讨和梳理城市地表水、下垫面的各种信息，从整体上梳理大概率事件和小概率事件的管理目标和应对措施，在实现水土资源的保护和利用的同时，实现城市应对极端气候事件的综合能力，使未来的城市能够更具“韧性”，能够“游刃有余”地应对和化解未来极端气候事件带来的各类灾害和风险。

除了缺少流域和城市尺度的控制性骨干措施建设，现有的试点工作同时存在建设呈现过度工程化、盲从化、雷同化和景观化的问题。“海绵城市已经成了目标导向，而不是问题导向，这是很遗憾的事。”邹涛希望，参与海绵城市建设的团队，将解决问题摆在第一位，这样才能真正做到建成海绵城市。