我国非电大气污染防治存政策短板及解决策略

目前，我国火电行业末端治理设施基本普及，煤电机组脱硫设施、脱硝设施安装率已分别达到 99%和 95%，火电进入全面实施超低排放改造阶段，面临的是边际成本大幅攀升且对大气质量改善作用有限的问题。而对于污染物排放量大面广的非电领域，由于标准、财税、淘汰落后、环保监管等政策体系的不完善，其污染治理进度明显滞后，已经成为我国大气污染防治的短板。我国大气污染防治的主阵地应尽快由电力行业延伸至非电领域，以实现我国大气污染防治水平的全面提升。

一、我国火电行业大气污染防治经验

(一)正向激励政策驱动力强

近十年来，国家对火电行业实施了一系列强有力的正向激励政策。一是鼓励电厂安装环保设施的电价补贴政策。“十一五”期间，国家为鼓励电厂安装脱硫设施给予了脱硫补贴电价的优惠政策。2014 年，国家进一步实行了脱硫、脱硝和除尘环保电价政策，即燃煤发电厂安装脱硫、脱硝、除尘等环保设施，可享受上网电价分别加价 1.5 分/千瓦时、1 分/千瓦时和 0.2 分/千瓦时，累计 2.7 分/千瓦时，这一补贴额度使得燃煤电厂去除环保设备运行成本后，每度电还能有 0.5 分的收益，极大地调动了燃煤发电企业实施环保改造的积极性。二是针对超低排放改造实施环保电价政策。2015 年 12 月，国家进一步出台针对火电厂超低排放的电价补贴政策，对上马“超低排放”的燃煤机组在2.7 分/千瓦时的基础上，再加价 1 分或 0.5 分/千瓦时。此外，火电厂还享有包括技术创新、产业升级之类的补贴。这些正向激励政策大大促进了火电行业污染物减排工作的推进。

(二)负向约束政策倒逼减排

通过严格火电行业污染物标准和加强环保设施运行监管等约束措施，有力推动了火电行业降低排放强度。一是在火电行业执行世界最严的污染物排放标准。2011 年，环保部发布新的《火电厂大气污染物排放标准》，要求 2014 年 7 月1日起全部燃煤机组执行二氧化硫 200mg/m3、氮氧化物100mg/m3、烟尘 30mg/m3的排放标准，该排放限值与欧洲标准相当，目前已被严格执行。2015 年 12 月，又提出燃煤电厂烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于 10mg/m3、35mg/m3、50mg/m3 的超低排放标准。同时，国家对火电厂污染排放标准执行进行了严格监管，对煤电机组按单项污染物排放浓度小时均值进行考核，对超过限值 1 倍以内的没收环保电价款，对超过限值 1 倍及以上的处 5 倍以下罚款，对弄虚作假行为予以严惩。这些严格且有效的负向约束措施，大幅提高了火电行业的环保准入门槛，倒逼火电企业开展环保改造并确保有效运行，有力推动了火电行业的大气污染物防治。

二、非电领域大气污染防治步伐滞后，存在政策短板

(一)非电领域污染物排放量大面广

一是非电行业大气污染物排放量高于电力行业。2014 年，我国钢铁和建材行业烟粉尘排放量约占工业烟粉尘排放总量的54.5%，电力行业占比约21.5%。二是非电领域污染物排放源分布面广且排污强度大。比如，我国非电领域有各类工业窑炉约12 万台，广泛分布于冶金、陶瓷、玻璃和机械等行业，大部分工业窑炉在炉型结构、燃烧系统、热能利用和控制系统等方面，技术水平比较落后，且用煤方式粗放、环保设施运行水平低，其污染物排放强度是电力的2-7 倍。三是非电领域污染物排放治理落后。2014 年，我国建材行业二氧化硫、氮氧化物去除率仅为15.9%和16.9%，钢铁行业为40.3%和1.5%，而电力行业已达到81%和35.5%。

(二)非电领域大气污染防治难度大

一是非电领域污染物末端治理规模不经济。我国非电领域大部分企业规模相对较小，安装脱硫脱硝除尘设施并达标运行存在明显的规模不经济问题，导致非电领域末端治理设施建设不到位、建而不运现象较为普遍。二是企业对环保改造的积极性不高。在现阶段市场不景气、企业生产经营效益低下的情况下，多数企业无力承受安装和运行末端治理设施导致的成本上升，因而缺乏环保改造的积极性。三是非电领域大气污染防治存在“劣币驱逐良币”现象。由于环保监管困难且惩罚力度不够，采用落后技术的高污染企业逃避了技术改造和污染治理的费用，其生产成本比采用清洁技术和严格执行环保标准的企业更低，从而在市场上对环保合规企业形成了一定程度的挤出。

(三)非电领域大气污染防治存在政策短板

我国非电领域的大气污染防治延续了电力行业的末端治理和环保监管的政策思路，但在标准约束、财税政策、环保监管等方面存在明显政策短板。一是排放标准不完善。《工业炉窑大气污染物排放标准》(GB9078-1996)已发布实施20 年，排放标准明显滞后和宽松。固定床煤气发生炉等污染严重的关键工业窑炉设备没有制定专门的排放标准，导致部分排放强度大的落后工艺设备仍在使用。尚未形成清洁煤气产品标准，先进清洁煤制气技术推广应用存在障碍。二是非电领域环保监管难度大，标准执行不到位。非电领域企业数量众多，且分布分散，在现有体制机制下环境监管人员配比严重不足，环境监管能力、执法能力与现阶段非电行业环保管理的紧迫性不相匹配，易造成监管空位;环保执法力度不够，企业不达标排放等违法成本低，导致现有环保标准在非电领域执行不到位。三是财税支持政策缺位。我国目前对电力行业已经制定了完善的淘汰落后、鼓励先进及财税支持等综合政策体系，但对于单台设施污染排放强度大、量大面广的工业窑炉等非电领域，除 2015 年工业和信息化部出台《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》提出鼓励先进技术应用的引导性政策外，其它更为关键的淘汰落后、财政补贴和税收优惠等政策仍然缺位，导致非电领域大气污染防治进展缓慢。

三、推进非电领域大气污染防治的几点建议

(一)建立非电领域大气污染防治政策框架体系

一是建立激励与约束机制并重的政策体系。综合运用标准约束、淘汰落后、财税支持、绿色金融、价格机制等政策手段，形成完整的非电领域大气污染防治政策体系。

二是建立源头预防与末端治理兼顾的污染防治机制。将“源头清洁生产+末端除尘脱硫脱硝”作为非电领域大气污染治理的政策导向。

三是多措并举，推动建立公平、公正的市场环境。强化能耗、环保、质量和安全的综合监管，严格公平执法，提高企业的违法成本，破除非电领域污染治理中的劣币驱逐良币现象。

(二)加大正向激励政策措施力度

一是实施环保价格政策。建议借鉴火电行业脱硫、脱硝和除尘等环保电价政策，在非电领域按照单位产品清洁用煤量给予企业持续补贴，对研发推广清洁燃煤技术的环保企业给予财税政策支持。

二是建立引导资金。建议设立工业绿色发展基金，引导资金流向非电领域的煤炭清洁利用和环保技术改造。

三是大力发展绿色金融。采取财政贴息等方式，在非电领域推广绿色信贷，鼓励绿色信贷资产证券化，加强信贷政策与绿色技术改造、产业升级衔接配合。

四是在非电领域建立环保“领跑者”制度，给予环保“领跑者”财税政策支持，推动非电领域大气污染防治模式从“底线约束”转变为“底线约束”与“先进带动”并重。

(三)完善非电领域排放标准体系

一是对标《火电厂大气污染物排放标准(GB13223-2011)》，制修订重点非电行业污染物排放标准，坚持公平、公正、合理的原则，制定重点行业污染物排放指标限值。

二是针对排污强度大的工业窑炉装备，制定专门的能效和环保标准。重点制定煤气发生装臵的能效标准和污染物排放标准，强化标准的针对性和覆盖面，提高节能环保指标约束。

三是参照国家二类天然气标准，制定清洁煤气产品标准，推动非电领域污染排放的源头预防。

四是研究制定促进非电领域煤炭清洁高效利用的技术标准与导则，规范和引领非电领域煤炭的清洁高效利用。

五是强化标准执行。地方主管部门应依据排放标准，严格新、改、扩建项目环评审批，建立健全生态环境损害责任终身追究制，完善排放标准管理制度，加大非法排污的惩治力度，促使非电领域从严执行污染排放标准。

(四)强化淘汰落后和环保监管工作

以淘汰落后工业炉窑为突破口，推动非电领域落后用煤设施升级替代，从源头上减少污染物排放。

一是修订《产业结构调整指导目录》。将未配备脱硫和除尘环保设施、含酚废水处理不达标，以及达不到强制性能耗限额值的落后工业窑炉装备列入《产业结构调整指导目录》中淘汰类，并设定具体的淘汰期限或淘汰计划。

二是修订《环境保护综合名录》。针对与窑炉配套的煤气发生炉这一污染源头，将传统固定床水煤气炉工艺和清洁燃煤制气工艺分别作为重污染工艺和环境友好工艺加以区分。

三是加大非电领域淘汰落后产能力度。针对建材、有色金属等大量使用工业炉窑的行业，发布燃料燃烧(气化)等主要耗能工序的能效限额值、准入值和先进值，将达不到限额值的工业窑炉纳入工业和信息化部年度淘汰落后产能清单，严格禁止新建和改造项目使用达不到工业能效准入值的工业窑炉。

四是加强节能监察，严格环保监管。针对大量使用工业窑炉的重点行业，实施排放标准、产品质量和安全生产综合监管，深入整治违法排污企业。节能监察机构应针对重点行业企业强制性节能标准贯彻执行情况，以及落后用能工艺技术设备(产品)淘汰情况等，定期开展现场监察、联合监察、交叉监察通过严格监管倒逼落后工业窑炉改造升级和煤炭清洁高效利用技术推广。