落地尴尬悄然升级 环境公益诉讼遇三大“寒流”

2015年1月1日，新环保法正式实施。作为这部被称为“有牙齿”的法律，环境公益诉讼制度的明确写入，备受外界关注。然而，尽管“立案难”的门槛被拆除，但这并不意味着环境公益诉讼的道路已经畅通无阻。

环境公益诉讼制度在环保法修法期间就备受各界关注，在污染事件频发的今天更是被寄予厚望。然而，新环保法正式实施已快一年半时间，社会组织提起的环境公益诉讼数量却不尽如人意，甚至存在“缺位”现象。

4月11日，江苏省徐州市中级人民法院，一起环境民事公益诉讼案件正在一审宣判——被告徐州市某造纸公司因三次偷排污水造成徐州苏北堤河污染，被判承担相关费用105.82万元。这是自2015年1月1日新修订的环境保护法实施后，法院判决的又一起环境公益诉讼案件。与其他环境民事公益诉讼不同的是，此次案件的原告不是环保公益组织，而是徐州市人民检察院。

为什么环境公益诉讼并没有如公众所期待般地迎来“春天”?社会组织缘何“缺位”?环境公益诉讼还面临哪些困难和障碍?

“破冰”之旅艰难

在近日公布的《2015年环境权益维护实践情况及2016年重点工作》报告中，对新《环保法》修订时，讨论最为激烈的就是环境公益诉讼。

根据报告编写组能够搜集到的资料，2015年，包括中华环保联合会在内的九家社会组织提起，或加入成为共同原告参与了37起个案，其中有6起在2015年审结。由于行政公益诉讼缺乏程序法的明确授权，根据搜集的资料显示，上述案件均为环境民事公益诉讼。而中华环保联合会在2015年，共开展环境公益诉讼10起，其中新提起的环境公益诉讼8起;监督调查环境污染案件11起，为环境污染受害者提供法律援助3起。

在2015年全国34个省级行政区中，只有十四个省、直辖市受理了环境公益诉讼个案。其中有江苏、贵州、山东、福建、浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等。全国人大常委会授权检察机关从2015年7月开始在试点地区探索环境公益诉讼的实践。据《方案》，检察机关开展公益诉讼试点的地区包括北京、内蒙古、吉林、甘肃等十三个省、自治区、直辖市。

据不完全统计，检察机关在2015年共提起七起环境公益诉讼，其中两起已判决结案。检察机关提起的七起公益诉讼中有五起是行政公益诉讼，两起是民事公益诉讼。

环保组织环境公益诉讼仍有门槛

此外，在目前各地从事环境保护相关公益活动的民间环保组织中约有30余家符合环境公益诉讼起诉资格，而其中有意愿提起环境公益诉讼的组织并不多。从事环境公益诉讼的环保组织普遍认为，相比我国严重的环境现状，环境公益诉讼案件数量仍太少。

自然之友法律与政策倡导总监葛枫认为，法律对主体资格有比较严格的限制也是一个原因。她说，尽管新环保法已经明确了社会组织的公益诉讼主体资格，但是，实际诉讼过程中，一些案件仍然遇到“门槛”问题。“2015年12月，针对云南昆明大型炼油项目，自然之友提起的重大风险预防性诉讼，已按要求提交补正材料，目前仍在等待结果。”葛枫指出，就2010年大连“7·16溢油事件”，大连市环保志愿者协会也曾提起环境公益诉讼，但是，法院裁定不予受理。

究其原因，各地法院对民事诉讼法、新环保法及相关司法解释中的环境公益诉讼主体资格的规定理解不一。“有的做限制性的理解，有的做宽松式理解。”她们建议，在目前只有少数几家环保社会组织有意愿有能力提起环境公益诉讼的现实状况下，对其主体资格的法律规定不宜做过多的限制性解释。

同时，在环境保护与经济发展冲突比较明显时，环境司法如何能够保持独立，不受行政等各方力量的影响是关键。此外，目前，社会组织发展的还不成熟，很多地方的法院对社会组织的了解有限，因此会十分谨慎的对社会组织进行资格审查，这也影响了法院受理环境公益诉讼。

钱从哪儿来，钱到哪儿去

更为雪上加霜的是，钱的问题，已成为环境民事公益诉讼司法实践的另一块“烫手山芋”。

环保组织要提起环境公益诉讼，前期的检验、鉴定费用，律师费以及为诉讼支出的其他费用数额不菲，钱从哪里来?原告一旦胜诉，就会形成巨量的生态修复资金，这笔钱又将到哪儿去?二者都将影响环境公益诉讼制度的发展。前者，使部分符合主体资格的环保组织望而却步，影响其积极性。后者，或将影响环境公益诉讼制度本身的意义。

事实上，自2015年以来，在公益诉讼的主体资格问题解决、法院立案登记制普遍推行以后，仅11家社会组织提起了公益诉讼。这在中国绿发会副秘书长马勇看来，原因在于国内多数环保组织自身的运行费用不多，高投入的环境公益诉讼影响了环保组织的积极性。“从费用来讲，需投入大量的人力物力财力，很多环保组织维持日常运转就很艰难，提起公益诉讼多半力不从心：无力承担环境污染调查取证及鉴定的高额开支，无力组织专业素质高的公益诉讼团队，而判决下来的案子支付给原告方的钱往往根本不够成本，不值得。”

除了关心“钱从哪儿来”，葛枫更关心“钱到哪儿去”。葛枫在接受媒体采访时曾指出，在环境公益诉讼司法实践中，一旦原告胜诉，就会形成巨量的生态修复资金。目前，最高法相关的司法解释对生态修复资金的性质，即使用方式尚无明确规定，各地做法不一。在葛枫看来，一旦生态修复资金没能有效用于生态环境修复，将会使环境公益诉讼的意义大打折扣。

2015年1月1日，随着新《环保法》实施，环境公益诉讼也逐步开展。同年1月，最高法发布实施“关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释”，规定生态环境修复费用应当用于修复被损害的生态环境。截至目前，最高法尚未对这笔生态修复资金的存放保管和使用监管作明确规定。