油改方案未落地 天然气管道运输价格怎么改?

8月16日国家发展改革委发布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，从监管对象、定价方法、价格信息公布等方面进一步调整和完善现行天然气管道运输价格管理办法，同时对天然气管道运输成本监审做了详细的规定和说明，这意味着天然气价格市场化迈出至关重要一步。

国家发展改革委价格监测中心刘满平对此进行更好得解读，从“为什么改”（即天然气管道运输定价现状及问题）——“怎样改”（即做了哪些改变？）——“改了之后还要做什么”（即改革之后的保障措施）的思路具体分析。

一、为什么改——我国天然气管道运输定价现状及问题

从时间上划分，我国天然气管道运输定价方法可分为两个阶段：

1 1984年以前建设的天然气管道运输运价比照原油的管道运价制定，而原油的管道运价则是参照铁路运价制定的，其收费标准最早是在1976年由石化部（76）油化财1356号文规定的。

2 1984年国家实行了“利改税”、“拨改贷”政策，对天然气管线实行“新线新价”。“新线新价”是按照原国家计委、建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数》，在满足行业财务基础收益率12%的前提下反算出来的。国家核定新管道运输价格主要按照补偿成本、合理盈利和有利于市场销售，同时兼顾用户承受能力的原则核定。

总体看来，我国天然气管道运输定价呈“老线老价、新线新价、一线一价”的特点，管道运输费标准依据“按距收费”的原则，采用固定内部收益率的形式计算管输费。这种定价方式基本上属于政府定价范畴，目前尚未形成一套适应市场经济、符合天然气管输特点，反应天然气管输实际的运价体系，同时，也缺乏合理的管输运价定价原则、依据和程序：首先，目前管输费的制定一直采用与天然气商品费一起结算的捆绑式计价方式，仅根据实际用气量直接计算天然气商品费和管输费，这种方法制定的管输价格没有考虑到用户用气结构上的特点，不能反映不同用户对管输需求上的差异，对所有用户“一视同仁”，不够科学合理。其次，这种定价方法不能实现用户与管输企业权利与义务对等，在用户与管输企业之间形成了对管输成本的不公平负担。再次，由于我国管网管理体制复杂，从干线到用户终端，还包括省级管网、市管网和城市燃气管网等多个中间环节，层层加价。监管机构对天然气输配环节的成本监管也不到位，核定输配气成本普遍偏高。

由于自身存在一些弊病，依靠目前管输价格制定方法制定的运价水平，企业与用户双方都感到不尽合理，一部分用户（尤其是大工业用户）认为价格水平过高，难以承受，而投资企业则认为价格水平并不足以保证企业取得合理的投资收益；另外，这样的运价不能反映用户合理的价格结构，一部分用户（主要是城市燃气用户）承受价格能力有余，而另一部分用户（主要是大工业用户）承受价格能力不足。所以，需要对现行天然气管道运输定价进行修改。

二、怎样改——天然气管道运输价格管理办法有哪些亮点或特点？

对于新出台的天然气管道运输价格管理办法具体做了哪些修改，国家发展改革委也做了具体说明，主要体现在调整价格监管对象、明确新的定价方法、细化价格成本核定的具体标准、调整价格公布方式和推行成本公开等5个方面，本文以此为基础做进一步的延伸解读。

1将管输价从目前的门站价中分离

将管输价从目前的门站价中分离，明确了天然气管道运输价格的具体性质和定价方式。从产业链看，天然气价格由出厂价、管输价以及终端销售价组成，理论上，出厂价和终端销售价（即气源和销售价格）都可以放开由市场竞争定价，而目前我国是将出厂价和管输价捆绑在一起形成门站价，由中央政府定价；终端销售价也由政府定价，主要由各省定价，总的特点是“分级、分段政府定价管理”。新出台的办法将管输价从目前的门站价中单独拿出来，明确规定由政府定价，由国务院价格主管部门制定和调整，意味着当前的“分级、分段政府定价管理”方式将向“放开两头，管住中间”方式转变。同时也符合有关改革精神：十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，将政府定价范围主要限定在重要功用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，而天然气管道运输属于网络型自然垄断环节。2015年10月国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》提出，加快放开天然气气源和销售价格，按照“准许成本加合理收益”原则，合理制定天然气管网输配价格。

2调整价格监管对象

调整价格监管对象，实现从“管线路”到“管公司”、“定水平”到“定机制”的转变。之前天然气管道运输定价是“老线老价、新线新价、一线一价”，以单条天然气管道为监管对象，对每条天然气管道单独定价，这种定价方式工作相对复杂，相对繁琐。新办法以管道运输企业为监管对象，区分不同企业定价，实现了从“管线路”到“管公司”的转变。而且按照新办法规定，先由国务院价格主管部门制定管道运价率（元/立方米·千公里），然后由管道运输企业根据本公司管道运价率以及天然气入口与出口（以城市为单位）的运输距离，测算确定本公司不同管道的具体运输价格水平，并形成本公司管道运输具体价格表。这种机制改变了原来由政府针对某管线制定具体运价的方式，而是通过建立一个机制来测算，实现了从“定水平”到“定机制”的转变。

3明确新的运输定价方法

明确新的运输定价方法，适应当前我国天然气管道发展形势要求和管理体制。国际上对于天然气管道运输这样的网络型自然垄断环节的定价方法有很多种，例如，价格帽法、固定收益率法、年度服务总成本法等，每一种办法有其自身优势和劣势，与本国或本地区的天然气管道发展状况和管理体制相关。我国目前天然气管道与美国等发达国家相比，里程上还有很大的差距，急需大力快速发展，同时，从管理体制上看，长输管道基本上由一家公司经营，而且上中下游业务一体化经营。因此，为了保证天然气管道投资积极性，鼓励更多资本进入，促进天然气管道快速发展和互联互通，同时也为未来的天然气管网改革和第三方公开准入创造有利条件。

新办法规定，按照“准许成本加合理收益”的原则，在核定准许成本的基础上，通过监管管道运输企业的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定管道运输价格，并采用“入口/出口价格法”具体测算管输服务定价。而对于呈环状结构、难以确定入口与出口距离的输气管道，国务院价格主管部门核定企业年度准许总收入后，可根据实际情况具体确定管道运输价格形式，实行同网同价，也可按距离或区域确定价格。这种规定其实是考虑了像浙江等一些地方的天然气管网布局特点，比较符合各地实际特点。

4大力推进信息公开

大力推进信息公开，提高了政府价格监管的科学性、规范性和透明度。对于垄断环节的政府监管，面临的主要问题是监管者与被监管者双方信息不对称的问题。而信息不对称可能导致监管者“被俘获”，进而出现监管不严、监管不到位甚至“黑箱监管”等问题。解决信息不对称的方法无非就是大力推进信息公开。为提高政府价格监管行为的科学性、规范性和透明度，新办法在推进信息公开方面主要采取以下几条措施：

一是推进价格成本信息的公开。细化天然气管道运输价格成本核定的具体标准，对构成和影响价格成本变化的主要指标，如准许收益率、负荷率、职工薪酬、管理费用、销售费用等均明确了具体核定标准；对不得计入定价成本的费用也作了明确规定。并要求管道运输企业应在每年6 月1 日前通过企业门户网站或指定平台公开收入、成本等相关信息；管道运输企业测算确定本公司管道运输具体价格表后，应连同国务院价格主管部门制定的管道运价率，以及所有入口与出口的名称、距离等相关信息，通过企业门户网站或指定平台向社会公开，强化社会监督，约束企业投资造价和运行成本，避免投资浪费和不合理支出。

二是推进政府价格定调价程序的公开，例如，公布新的定价方法、准许收益率和管道运价率，明确原则上每 3 年校核调整一次管道运输价格等，这些规定将使得未来政府价格监管行为更加科学、规范和公开透明，企业和社会更加适应。

除此之外，新办法中还透露出新的信息，存在一些亮点，主要体现在：

明确提出管网财务独立，体现未来管网改革方向。新办法第六条规定，“经营管道运输业务的企业原则上应将管道运输业务与其他业务分离。目前生产、运输、销售一体化经营的企业暂不能实现业务分离的，应当实现管道运输业务财务核算独立。”这样的规定透露出未来的天然气管网改革思路应以独立为主，而不是将目前的管网拆分出来合并成立管网公司的思路。区分增量和存量管网，区别对待，实行不同计价方法。新办法第八条规定，对新成立企业投资建设的管道，制定管道运输试行价格，运用建设项目财务评价的原理，使被监管企业在整个经营期内（30年）取得合理回报（全投资收益率8%），在未达产前实行固定收益率的计价方法。可行性研究报告设计的达产期后，调整为按“准许成本加合理收益”原则核定管道运输价格。这种不同计价方法，既充分考虑了新投产管道需要稳定收益收回成本的考虑，也兼顾了建设运营方和下游用气方的利益。一些具体规定还符合实际，充分体现出灵活性。例如，新办法第八条第十条对75%负荷率的规定就比较符合实际。据某燃气集团2014年对全国9家管道运输企业的管道平均负荷率的调研数据显示，3家高于75%，4家为50%—75%，2家低于50%，9家管道运输企业的管道平均负荷率为75%。再如，新办法第十四条规定，管道运输价格校核调整过程中，按上述办法测算的管道运输价格调整幅度过大时，国务院价格主管部门可根据管道运输企业实际运行情况和用户承受能力等，适当降低调整幅度，避免价格大幅波动。对应调未调产生的收入差额，分摊到未来年度进行补偿或扣减。这种规定充分体现新办法在具体实施过程中，会随时根据形势变化而做出灵活应对。

三、改了之后还要做什么——改革之后的保障措施

当然，任何改革都不是十全十美的，可能会存在或引发一些问题，为使新办法顺利实施，还需要做大量的工作加以保障。

（一）加强对天然气管道运输成本的评估和预测分析，强化政府价格主管部门的监管作用。在监管周期内，政府价格主管部门应对管道运输企业的成本及时监审，并与准许成本和准许收入进行比较分析，持续监测管道运输企业的固定资产、运营成本、营业收入等相关信息，及时会同相关部门和行业专家进行评估分析工作，同时为下一个监管周期的成本初步做出一个预测分析，以做到心中有数。

（二）制定一个对管道运输企业进行有效的激励和约束机制。政府价格主管部门应激励管道运输企业通过强化管理水平提高运营效率，进而促进运营成本低于准许成本，节约的成本可以在企业与用户之间进行分享，成本节约部分的一定比例可留给企业，并在下一监管周期核定价格时予以适当考虑。同时，政府价格主管部门应会同相关行业管理部门制定考核管道运输企业运营效率的奖惩机制，对积极创新、服务可靠的管道运输企业给予适当政策奖励，反之予以惩罚。

（三）强化管道运输企业自身降成本的责任义务。应按照国有企业分类改革的思路，强调管道运输企业的公益性质，强化管道运输企业自身降成本的责任义务，在每一个监管周期结束后，应要求管道运输企业提交预测数据与实际发生数据的差异分析报告，并根据实际情况及核定准许成本的需要，逐步改变管道运输企业现有运营成本费用的核算方法。

（四）灵活确定准许收益率的基准。准许收益率的确定事关管道运输企业的生存与发展，过高、过低都会引发系列负面问题。而且准许收益率的基准与经济发展形势、天然气管网发展情况息息相关，应根据不同的经济发展形势、天然气管网发展情况灵活确定准许收益率的基准。新办法规定的准许收益率是按照管道负荷率（实际输气量除以设计输气能力）不低于75%时取得8%投资回报的原则确定的。从目前掌握的情况看，尽管8%投资回报超过电网，但国内管道运输企业的投资回报率都远远超过8%的水平，如果按照此水平测算的管道运输价格，将可能大大低于目前的价格，那么现在的管道运输企业将面临很大的经营压力。这也提醒政府价格部门，未来是否也要对准许收益率的基准也要及时进行分析和评估。