详谈2016年光伏扶贫电站开发经验分享

2015年12月8日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出在“十三五”期间要完成全国5000多万人口的脱贫任务，脱贫任务已经被提升到了政治任务和国家发展的战略高度。国家能源局积极响应号召，在2015年底出台的《太阳能利用“十三五”发展规划(征求意见稿)》中提出：“十三五”时期，光伏扶贫工程每年建设规模约300万千瓦，占全国年新增光伏发电装机的20%。这个意见稿，吹响了扶贫电站建设的进军号角。

进入2016年，虽有国家发展改革委《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》出台,但西北各地弃光限电形势并未实质性好转，加之土地资源日趋紧张,领跑者基地建设与扶贫电站开发成为光伏投资的热门领域。

2016年3月28日，国家发改委、国务院扶贫办等五部门联合发布《“十三五”光伏发电扶贫工作指导意见(含16省471县列表)》(以下简称《意见》)：在2020年之前，重点在前期开展试点的、光照条件较好的16个省的471个县的约3.5万个建档立卡贫困村，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户(包括残疾人)每年每户增加收入3000元以上。

2016年5月6日，国家能源局综合司、国务院扶贫办发布《关于印发光伏扶贫实施方案编制大纲(试行)的函》(以下简称《大纲》)，要求各省(区、市)能源主管部门会同扶贫办，以县为单位编制光伏扶贫实施方案，并要求在2016年5月15日之前将第一批项目清单上报至国家能源局。

随着《意见》与《大纲》的发布，光伏企业与光伏投资企业都开始围绕扶贫电站的开发与建设进行深入地考评。那么，扶贫电站开发的开发建设模式是怎样的?如何参与扶贫电站的投资建设?扶贫电站与商业电站有哪些区别?光伏投资企业如何参与扶贫工作，以及参与扶贫电站建设会带来哪些影响?笔者参与过几次相关项目的工作，就扶贫电站建设中的一些具体情况与获得的点滴经验，分享如下。

扶贫电站的定义和模式

根据《意见》的内容，对于扶贫电站开发的定义：根据扶贫对象数量、分布及光伏发电建设条件，在保障扶贫对象每年获得稳定收益的前提下，因地制宜选择光伏扶贫建设模式和建设场址。中东部土地资源缺乏地区，可以村级光伏电站为主(含户用);西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站。采取村级光伏电站(含户用)方式，每位扶贫对象的对应项目规模标准为5KW左右;采取集中式光伏电站方式，每位扶贫对象的对应项目规模标准为25KW左右。

《意见》中将光伏扶贫的建设模式分成三种：户用光伏发电项目(5KW左右规模)、村级光伏电站(100-200KW规模)和集中式光伏电站(一般5MW以上)。可以看出，这三种模式中最适合光伏投资企业参与的，还是集中式光伏电站，本文讨论的扶贫电站也都是指集中式光伏电站。

扶贫电站与商业电站的区别

根据《意见》和《大纲》的内容中确定的光伏扶贫的原则性指导意见，将扶贫电站与商业电站的区别分类列出，仅供大家参考。

对于积极参与扶贫的光伏企业，国家和部分省份都表示会有奖励措施。《意见》中提出：出台适当优惠政策，优先支持参与光伏扶贫的企业开展规模化光伏电站建设，保障参与企业的经济利益。

《河北省关于做好2016年光伏扶贫实施方案的通知》中明确提出两种扶贫模式，其中就有配比商业电站模式：要求按照扶贫电站与商业电站1:2.5比例建设扶贫工程;《山东省扶贫开发领导小组关于全省脱贫攻坚专项实施方案的通知》中明确表示：对积极参与光伏扶贫的企业，省级发改部门在安排光伏电站规模等方面给予重点支持。除了商业电站指标的支持外，河北、江西和湖北三省对于集中式扶贫电站都有省补贴。

扶贫电站的参与方式与风险分析

1、扶贫电站实施方案的上报流程

县发改委、扶贫办具体负责编制本县今年的光伏扶贫实施方案，并报送市发改委、扶贫办和省发改委(能源局)、扶贫办审核;省发改委(能源局)、扶贫办根据各县扶贫实施方案和条件的成熟情况，分批上报国家能源局和国务院扶贫办审核。国家能源局和国务院扶贫办在审核通过后批复，同时下达各县的扶贫建设指标。实施方案主要包括扶贫人口数、扶贫收益和分配方式，资金筹措情况，市、县的出资方案等。具体上报流程如下图：

2、扶贫电站实施方案涉及的相关部门及职责

县政府组织本县发改、扶贫、国土、林业、财政及电网、金融机构等有关部门和单位，成立光伏扶贫领导小组，由县政府主要领导任组长。

领导小组：统筹本县光伏扶贫工作中的各项事宜。主要包括协调明确相关单位和部门的任务分工、明确拟采取的配套支持政策、组织编制实施方案，统一落实本县光伏扶贫项目用地、资金筹措与电网接入等，分批次上报条件成熟的光伏扶贫项目，确保光伏扶贫工作有效推进;

发改部门：牵头负责光伏扶贫实施方案制订、建设规模争取与安排、配套电网规划建设等工作;扶贫部门：牵头负责宣传发动、选择贫困村和贫困户、拟定年度计划、牵头组织财政专项扶贫资金的项目实施;

国土、林业、规划等部门：按照各自职责，负责协调落实光伏扶贫工程建设用地、规划选址等工作;

财政部门：负责相关财政资金的筹集、拨付与监管;

金融管理部门：负责协调金融机构对光伏扶贫项目给予贷款支持;

物价部门：负责光伏扶贫工程电价政策;

电网企业：负责光伏扶贫工程电网接入、并网运行、电费及补贴结算等工作。

3、扶贫电站的参与方式

国家鼓励各地采取竞争优选的方式选择光伏企业参与扶贫电站的投资建设和运行管理，要求企业具有较强的资金实力、技术和管理能力。

在河北省，根据《河北省能源局发布关于上报2016年光伏扶贫项目的紧急通知》和《河北省关于做好2016年光伏扶贫实施方案的通知》，文中明确了上报扶贫项目的两大原则：

1)在建项目优先原则。对2014年、2015年省已备案，预计今年底前能够投产且符合国家确定的重点实施范围内项目给予优先安排。

2)支持重点企业原则。大力支持实力雄厚、信誉较好的企业实施光伏扶贫工程，特别是对近两年受省通报表彰的项目单位和已参与2015年度光伏扶贫项目试点建设单位要给予优先支持。

陕西省根据《陕西省发展和改革委员会、陕西省扶贫开发办公室关于开展光伏扶贫工作的实施意见》，要求坚持采用竞争方式择优选取项目开发、建设、运营、管理单位。

山东省根据《山东省扶贫开发领导小组关于全省脱贫攻坚专项实施方案的通知》，要求坚持公开透明的原则，通过招标等方式确定本地光伏扶贫工程建设主体。工程建设主体须具备足够的资金实力、施工与运营经验、技术与管理能力等。项目建设主体要负责做好光伏扶贫项目的设计、建设、安装及运行维护等工作。

山西临汾市发布的《临汾市人民政府关于优选2016年光伏扶贫示范基地建设项目投资企业的公告》中明确提出：光伏扶贫示范基地2016年建设项目，委托水电水利规划设计总院组织有关专家、代表进行公开评优，优选示范项目投资企业。优选资金实力雄厚、技术能力和经验丰富、综合扶贫效益好、诚实守信的企业。

在实际操作中，也有部分县是直接指定投资企业的。最近，山东费县人民政府印发《光伏扶贫项目收益分配监督管理办法》：集中式光伏扶贫电站，主要采取“光伏+”运作模式，由费县人民政府和山东东方商业集团共同出资建设，出资比例为3:7。由山东东方商业集团负责建设和管理运营。

类似的还有河北丰宁满族自治县，虽然公开发布了《申报扶贫光伏电站项目报名条件》，但从公布到最后截止，只有两天时间。据称县里已经内定一家企业了，所以表面上招标但却设定了很多条件，最终北京控股集团有限公司成功报名。

关于具体的扶贫参与方式。很多地方在流程和制度上也在摸索和完善中。所以，有投资意向的公司应积极与当地扶贫项目主管部门沟通，申请参与扶贫建设，争取能够尽早赶上扶贫指标。

4、投资扶贫电站的风险分析

具体的实施方案和操作细则是由各地县级光伏扶贫领导小组负责制定和推进的。而目前绝大部分的县政府都还没有出台明确的政策和文件;另外，扶贫项目涉及多方利益，有地方各级政府、村委会、贫困户和投资企业、电网企业等，后期的利益分配和协调也存在一定的不确定性。除此以外，扶贫项目还需要关注以下的风险点：

①外线投资进度和限电风险。贫困地区农村的电网架构比较薄弱，供电可靠性较差。由电网企业负责外线和配电网的投资建设，可能会与电站的建设进度存在一定的滞后性，这就要考虑可能存在的并网滞后和限电风险，并及时关注电网公司的外线投资计划和施工进度。

②资本金来源。对于20%的资本金，地方政府很可能不会与光伏企业共同按等比例出资，甚至会全部由光伏企业出资，也就是资本金完全由光伏企业承担。

③指标获取。中东部地区并没有足够的适合建设集中式光伏电站的土地，在一些热门的投资省份，很可能集中式光伏电站的扶贫指标会比较少，这样就造成投资门槛水涨船高，虽国家明文禁止征收国家规定之外的各类基金或费用，但仍不排除部分政府会设置其他的投资门槛和条件，或者不公开优选的标准和过程，采取暗箱操作。

④不利于电站的后期转让。《大纲》中明确要求，项目业主经选定后，不能转让项目资产及其权益。

5、扶贫的收益分配和支付方式

《大纲》要求由县光伏扶贫领导小组和光伏企业共同明确集中式光伏扶贫电站年售电收入的分配方案，贫困户的收益一部分来自土地租金的部分收入，还有一部分来自税后利润中政府平台公司比例对应部分全部作为对应贫困户收益。但是，根据《大纲》意见，不能确保每个贫困户每年获得3000元收入;所以，各地很可能会直接要求光伏企业每年支付给贫困户3000元，如山东费县的管理办法：由山东东方商业集团自2016年起20年内，每年向对应贫困户支付3000元/每户。

对于分配给贫困户收益的支付方式，《意见》和《大纲》中都没有明确说明，各地的做法会有差别。参照山东费县的管理办法，费用由供电公司按月直接从上网电费中扣除拨付给乡政府，乡政府按月支付给相应贫困户。