审批权下放 电力体制改革再遇“大跃进”

李才华等价格司官员落马后，电力体制改革加快了步伐。新一轮电力体制改革则以2015年3月发布的《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》为标志，总体思路是“放开两头，管住中间”，推进市场化。

与此同时，能源局窝案的爆发也加速了电力项目审批的下放。资料显示，从去年4月份，行政审批权下放之后，煤电企业上马新项目的速度就明显加快，电力过剩问题又出现了。

“一管就死一放就乱”让电力改革再次面临考验。“在地方利益的驱动下，各地不断上马电力项目。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强接受记者采访表示，结果，过剩的电力都以低价的方式进入了那些高耗能的大型企业。

三个月前，国家能源局局长努尔˙白克力在电视会议上说，预计今年新增装机规模将超5000万千瓦。如果按这样的发展态势，未来几年，我国煤电行业将会变成现在的钢铁和煤炭行业。

7月14日，国家发改委新闻发布会再次对外表示，全面实施电力体制改革，推进电力市场化交易，发用电计划、竞争性环节电价、配售电业务有序放开。

电改在试点

基于加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，时隔13年之后，中国再次启动新一轮电改。

电价广义上可以分为：上网电价、输配电价、销售电价。上网电价是发电企业售电给电网企业的价格，销售电价则是电网企业售电给用电企业和个人的价格，此二者即“两头”。输配电价相当于电的运费，即中间渠道。

“在新电改以前，政府对上网电价和销售电价实施管制，但对中间环节的输配电价则并不进行单独核定，输配电价只能用‘销售电价减去上网电价’来笼统估算。于是，电网企业在中间吃‘购销差’，而外界对真实的输配电成本则云里雾里。”国家发改委相关负责人曾公开介绍。

2002年国务院制定发布《电力体制改革方案》被视为中国新电改的第一次尝试，5号文要求实行“厂网分开、竞价上网、输配分开、竞争供电”，建立一个更有效率、更为公正的以竞争、开放的区域电力市场为主，全国统一、开放、多主体、多区域、多层次、规范化的有序竞争的社会主义电力市场体系。

电力体制改革的核心则是电价，输配电价又是电价形成机制的重点内容。但长期以来，我国电网的盈利模式主要是低买高卖吃差价，有媒体称其暴利垄断甚至高于“三桶油”。

据统计，电价改革在深圳、蒙西、宁夏、湖北、云南、贵州、安徽进行先行试点，今年3月输配电价改革试点新增北京、天津等12个省级电网和华北区域电网以及国家综合电改试点省份，按计划将在2017年推至全国。

价格改革是核心，而价格主管部门的改革则是核心中的核心，国家发改委系列窝案即为证明。若从绝对数据上看，价格司能直接决定的商品价格只有全社会的不到5%。历经30多年价格改革之后，中国实现了95%以上的商品和服务价格由市场主导，但这5%的存在，能决定绝大部分人的生活成本和水平。

根据新的电改方案，政府定价的范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络自然垄断环节。自去年开始，国家发改委将电价调整的权限下放到各地区，因考虑到各地区煤价变化的具体情况不同，未来火电标杆电价降幅也不尽相同，决定权将在各地物价局。

项目大跃进

电改启动的同时，国家发改委在电力项目上的审批权也开始下放。2014年10月，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2014年版）》，明确提出火电站由省级政府核准，其中燃煤火电项目应在国家依据总量控制制定的建设规划内核准。

行政审批权下放之后，煤电企业上马新项目的速度就明显加快，电力过剩问题又出现了。近日，由中国社科院研究生院国际能源安全研究中心组织编撰的《世界能源发展报告（2016）》近日对外发布。报告认为，我国发电装机容量连续3年大幅增长，而发电设备平均利用小时数逐年下降，电力投资过热导致的电力过剩局面进一步凸显。

报告指出，在2012年以前，我国全社会用电量增速总体高于经济增速，电力消费的弹性系数大于1。2012年起，总体上看，用电量增速已显著低于经济增速，电力消费的弹性系数已明显低于1。2014年起全社会用电量增速已大幅回落。与此同时，2015年，全国6000千瓦及以上电厂发电设备累计平均利用小时为3969小时，同比减少349小时。

数据显示，截至2015年9月底，全国的火电装机容量为9.47亿千瓦。但在建的火电装机容量还有1亿千瓦左右。

如果以2013年的火电设备平均利用小时数为基准，火电装机容量就有大约14.3%的过剩，换算成过剩的火电装机容量，即过剩大约1.35亿千瓦。火电的过剩发电容量与在建容量加起来超过了2亿千瓦。水电在建装机容量还有约4000万千瓦。

2015年，新增的风电装机容量预计为3000万千瓦左右，新增的太阳能发电装机容量预计为1800万千瓦左右。中国的可再生能源电力还处于发展的增长期，今后每年的新增装机容量预计还会稳步增加。这也就意味着，2015年550亿千瓦时左右新增的风力和太阳能发电量，将会超过2015年中国全社会约450亿千瓦时的新增用电量，这将是在中国电力发展史上划时代的第一次。

中国的核电建设则正在开始大跃进，截止到2015年9月底，中国核电站的运行装机容量达到2414万千瓦，在建规模2769万千瓦。而规划和拟议中的核电站，至少是5000万千瓦左右，大约相当于运行和在建的核电站规模的总和。

国家能源局局长努尔˙白克力在4月21日的电视会议上说，预计今年新增装机规模将超5000万千瓦。如果按这样的发展态势，未来几年，我国煤电行业将会变成现在的钢铁和煤炭行业。

抓放两难间

国家发改委原副主任刘铁男在法庭上称，在纪委立案审查的时候，他写了如何反腐的建议，主要是结合其亲身体会，提出在市场经济条件下，审批权应当大量下放到市场，从源头上解决政府不该管的一些事，防止以权谋私。

然而，在转变职能简政放权的过程中，国家下放了除核电和大型水电外的所有发电项目审批权，地方政府投资发电带动经济发展的热情也被调动起来。

公开资料显示，在火电方面，各省份核准火电的建设速度明显加快。据悉，已经获得核准的火电规模，超过1亿千瓦，等待审批的还有1亿千瓦。

2013年6月，能源局下发《关于同意委托山西省核准低热值煤发电项目的函》，算是正式给了山西“十二五”期间1920万千瓦低热值煤发电项目的建设指标，并可以自主审批。

今年1月到8月，山西自主核准低热值煤发电项目共计22个，总装机容量达1830万千瓦，占国家能源局下放指标的95%，总投资达825.03亿元。而山西本来就作为资源省市电力富裕，如今却又再密集上马低热值煤发电项目。

中国火电发电量已严重过剩，然而2015年中国煤电投资却在中央政府“简政放权”的背景下得以逆势投资大幅增长。

根据中电联的统计数据，2015年，全社会用电量同比增长0.5%，增速同比回落3.3个百分点，第二产业用电量同比下降1.4%，为40年来首次负增长。

一方面电力消费大幅放缓，而电力供应却达到了历史新高。中电联数据显示，2015年全国净增发电装机容量1.4亿千瓦，创年度投产规模历史新高，年底发电装机达到15.1亿千瓦，同比增长10.5%。

电改方案在总体思路和基本原则即强调电改要促进公平竞争和坚持安全可靠。据不完全统计截至目前，全国31个省(市、区)至少成立了559家售电公司，各个公司专注于降价让利，电价进入了恶性竞争。

据林伯强介绍，目前电力市场交易热闹起来了，价格也降下去了，但与百姓无关。“发电企业本着能卖多少卖多少的想法，过剩的电力都以低价的方式进入了那些高耗能的大型企业。”

国家发改委能源研究所副所长戴彦德接受记者采访表示，电力体制改革开始了，恶性竞争的问题也出现了。“从长远看，恶性竞争关系到用输电安全问题，监管部门要重视起来。”

4月25日，发改委和能源局发布了《关于促进我国煤电有序发展的通知》，要求“十三五”严控煤电规模。四天前，两部委更是连发三份文件，不仅要求淘汰落后的煤电产能，对于煤电新项目的规划、核准建设都要放缓。

相关报道：电力体制改革进入全面实施阶段

2016年7月14日，发改委在新闻发布会上称，将全面实施电力体制改革，推进电力市场化交易，发用电计划、竞争性环节电价、配售电业务有序放开，输配电价改革覆盖全国18个省级电网和华北区域电网，北京、广州电力交易中心组建成立，电力市场化交易规模显著扩大并在优化电力资源配置、降低用电成本等方面发挥积极作用。

中国电力体制改革始于20世纪80~90年代，朝着政企分开、政监分开、厂网分离、主辅分离的方向逐步深化，新电改正努力进一步促进电力市场化改革，促进相关企业加强管理、提高效率，引导电网合理投资，引导用户合理使用电力资源。深圳独立的输配电价体系将于2015年1月1日起运行，输配电价实行事前监管，按成本加收益的管制方式确定，监管周期为三年。

配售电业务的放开成为备受关注的亮点，包括高新产业区、发电企业、公共服务行业公司、分布式电源用户、社会资本成立的独立售电企业等五类主体有望获得售电牌照，分羹万亿级别的市场。

而按照新一轮电改积极稳妥、分步有序推进的原则，作为最关键一环的输配电价改革试点将扩围，售电侧改革等部分重大改革事项则先进行试点再全面推开。业内人士认为，改革后全社会平均电价或将先降后升，城乡居民领域将是改革最大“硬骨头”。