【海外】美国新能源政策将何去何从

美国总统奥巴马2009年1月上任时，面临多项棘手的政策议题，包括亟待重建金融和银行体系及监管规则，应对大幅减少的就业岗位，应对阿富汗和伊拉克占领战事等等。在这些议题中，最具挑战性的显然是能源议题。奥巴马政府当时推出的能源政策，包括应对气候变化，为新能源投资并创造500万个“绿色”工作岗位，提高交通工具的燃油效率，增加国内能源生产和使用以减少能源进口，实现能源的多元化，推行节能项目以提高能效。

　　7年多以来，这些能源政策的落实情况并不十分理想。美国国内对于气候变化的预期判断、能源使用的环境影响，仍未达成较为广泛的共识。而在美国的政治框架之中，征收碳税很难获得公众支持。是否需要继续大力开发核能，如何真正摆脱对于进口石油的过度依赖，碳捕集如何可行，怎样建立对温室气体的监管，如何充分发挥市场机制作用来鼓励新能源发展，如何在气候和能源管理上达成密切的国际合作，“要在各种关切和利益如此复杂甚至对立的背景下制定一个合理的能源政策和一系列政策，是一项非常艰难的任务”。

　　美国能源政策的重要性，首先是因为美国作为能源消费大国的体量所决定的，而美国政策决策方式、内容和执行效率，对于其他许多国家和地区的示范引领作用也非常明显。某种意义上可以认为，美国能源政策的决策和执行前景，影响着全球能源政策的方向，对于全球气候变化也会产生至关重要的影响。而美国能源政策持续“难产”，对于包括中国在内的其他国家和地区，也具有警示借鉴意义。

　　能源专家劳伦斯·R.格里和戴维·E.麦克纳布在合著的《美国的能源政策变革中的政治、挑战与前景》一书中深入分析了美国能源政策的决策框架，指出变革能源政策在美国受到能源政策干预的实质、多个利益攸关方、政治影响力、(模糊不清、自相矛盾的)政策目标、联邦和州及地方的利益分歧、环保政策与能源政策的目标错位等六方面因素的阻碍。

　　政府介入干预能源政策，很重要的原因是新能源开发、能源使用的效率及环境影响，都带有很强的公共性或外部性，企业对研发、减排投入缺乏动力。在美国，能源部等政府部门资助新能源开发、现有能源节能技术的研发，尽管如此，新能源开发利用周期较长、节能技术的应用效益不高，都影响着这种介入干预的效率。而在能源和环保议题上，多个利益攸关方的存在，使得政策决策不可避免要取悦于所有或主要的攸关方，很多时候，能源产业相比新能源开发企业、机构，获得了更多的补贴和支持政策。

　　书中第四章回顾了1945年以来美国历届政府不同侧重的能源政策，书作者指出，相比日本和法国，美国历届政府的能源政策摇摆不定，始终未能确定国家目标(究竟是减少能源领域过度管制，还是使用废弃物少但不限制使用数量的能源品种，还是在满足基本需求情况下逐渐减少能源使用)。

　　书作者梳理了美国能源产业中的各个子产业，分别列出了石油、天然气、电力、煤炭、可再生能源，水能，太阳能光伏，风电等领域的一些关键公司，解析了美国工商业、农业、居民生活能源使用中存在的问题，认为这导致了突出的供需失衡。

　　要解决供需失衡以及过度的排放污染问题，需要分别从政府干预和市场两个角度来设计对策。然而，无论是政府决策者，还是市场领域，人们很难准确预测未来哪怕是短期数年的能源需求，这反过来被能源产业的企业利用，用来制造能源使用排放的污染等影响的不可知论。书作者建议，应当分别从国家和国际的角度，进一步明晰能源和环保问题与每个个体、每个地区及不同社群的关系，在设计可行的解决方案时也要细化考虑对于个体的影响(效益的体现、成本的分担)。特别是在舆论表达民粹化的当下，能源政策要满足不同利益群体的需求和关切，也要符合科学理性，充分发挥技术专家的作用，难度当然不小。

　　书中第七章、第八章分别从政府干预和市场的角度，对优化完善美国能源政策提出建议。首先，应进一步优化完善能源补贴政策，针对不同产业、能源项目实施税收减免、专项支付、监管补贴，特别是要增强对于核电的补贴保障。其次，要增强对于新能源研发、节能技术的支持，包括能源基础研究、生物与能源等项目，补齐在能源研发上的历史欠账，以税费政策激励私营企业扩大投入。第三，应改善监管，打破过去局限于单项污染物而设计的有害废物监管方式，根据环境污染的多样性建立综合监管体系。第四，改善政府支持的其他能源资助计划。第五，优化传播方式，加快公众对于温室气体排放等环境影响、应对资源和能源供给危机等问题形成共识，为推进碳税、碳总量限制及交易政策创造公众支持的基础。第六，建立更具吸引力的可再生能源使用补贴政策。