土壤污染治理最棘手 谁来为治污埋单？

“土十条”出台，中国正式向最棘手的土壤污染问题全面宣战。

千呼万唤中，《土壤污染防治行动计划》于2016年5月31日尘埃落定。

这份环保界期待已久、简称为“土十条”的文件是继“水十条”“大气十条”后，中国在环境工作的最新行动指南。

近年来，曾报道的系列污染事件呈现了中国土壤污染状况的缩影。当前，中国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重。

农用耕地污染间接通过农作物危害人体，而城市化过程中，遗留下的“毒地”问题也将成为未来人们居住环境的潜在危害。

中国土壤环境的历史欠账远比大气和水体沉重，防治工作却仍处在起步阶段。

2013年和2015年，国务院分别出台大气和水污染的防治行动规划。50多版草稿之后，“土十条”终于问世。终稿共10条35款，提出开展土壤污染调查、加快土壤污染防治立法、禁用高毒、高残留农药等231项具体措施。

“土十条”对土壤治理成效提出不同时期的具体工作指标，也提出了严控新增土壤污染的具体要求。这些措施紧紧围绕农用耕地、建设用地的安全利用，以确保“舌尖上的安全”和“脚下的安全”。

然而，也有一些业内人士对“土十条”略有失望，认为一些内容点到即止，效用有限，有待进一步的细则和最晚后年颁布的《土壤污染防治法》来进一步明确。

无论如何，“土十条”的出台仍将是中国环境史上一个重要的里程碑，中国正式向土壤污染全面宣战，也是中国全方位环境污染防治的开始。

最棘手的污染

在所有的环境污染中，土壤污染是最隐秘，但危害最持久的一种。

遮天蔽日的雾霾，变色变味的河道都可以将空气、水体污染直观展现在人们眼前。一块土地被镉、锌、汞等重金属或多氯联苯等持久性污染物严重污染后，从外表上很难分辨出和正常土壤之间的差别。土壤污染通过粮食、蔬菜作物进入人体，或通过挥发、溶解至空气和地下水中影响人体，后果严重。

2011年，财新独家报道，中国多地市场上的大米镉超标，源头追溯至多个地区的土壤工业污染。在广西思的村，常年食用这种镉大米的村民普遍出现骨痛的症状。2013年，在甘肃白银、内蒙古包头和贵州赫章的调查也展示了受到重金属和有机化学物质严重污染的土壤对当地居民健康的影响。

前不久，报道了常州外国语学校“毒地”风波，与学校一条马路之隔的旧化工厂地块在土壤修复期间飘出刺鼻气味，敏感的学生群体集中出现不适。

系列事件表明，中国的土壤污染已经危害到民众的食品安全和生活居住安全。2014年，环保部和国土资源部联合发布首份全国土壤污染状况调查公报，2006年至2011年期间展开的调查涉及630万平方公里的陆地国土。

结论显示，中国土壤总的点位超标率为16.1%。近五分之一耕地点位超标，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。三成以上的重污染企业用地、工业废弃地等典型地块存在点位污染物超标。但公报并未指出超标点位的具体分布。

中国960万平方公里的国土，所受污染范围究竟有多大、污染程度有多严重、污染物种类有哪些，这些都是待解之谜。

政府官员和学者们一致同意的是，中国迫切需要进一步提高调查精度，真正摸清土壤污染底数，获得地块尺度的土壤污染数据。

在诸多形式的环境污染中，土壤污染的治理最为棘手。这种污染不仅看不见，在初始污染源消失后，其影响还会持续很久。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登曾指出，天津港爆炸后，消除散落的危化品对该区域土壤造成的污染，将是历时最长、耗资最多、最艰难的任务。

中国在土壤污染上的历史欠账远比大气和水体污染沉重，防治工作却仍处在起步阶段。

近年来，大气污染、水污染问题受到公众热切关注，大量财政专项资金投向这些领域，土壤污染防治工作却成了木桶上的短板。

而更让人忧心的是，旧债未清，每一天还有数不清的新债在累计。因富裕程度提高而剧增的生活垃圾、化工厂淘汰、搬迁所遗留的大量化工垃圾，甚至是对环境和人体有潜在巨大危害的危险废物，都在被大量不规范地倾倒、掩埋在某个角落。

从环保人士、学者到环保产业，都殷切期待，在土壤污染防治上能出台类似“大气十条”“水十条”的行动方案，开始真正直面并着手解决这一最棘手的污染。

污染治理里程碑

“土十条”的起草工作始于2013年5月，历经三年多出台，过程曲折。

环保部表示，起草修订过程中曾“五十易其稿”，环保部牵头负责，涉及农业部、国土资源部、国家发改委、财政部、住建部、工信部等35个部委局办，足见工程之大。

这份文件针对未来5年、15年和长期分别提出具体工作目标：2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控;2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控;本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

多位专家认为，与“大气十条”“水十条”类似，“土十条”也同样明确了土壤治理成效的具体指标： 2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上;2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。

在具体条款中，这份规划更针对土壤污染的特点。“与水污染、大气污染以‘治’为主思路不同，‘土十条’突出‘防’和‘控’。”参与条例编制的环境保护部环境规划院生态部土壤环境保护中心主任王夏晖表示，编制思路是“土十条”第一大亮点，土壤污染有隐蔽性、累积性、扩散慢、治理周期长等特点，“土十条”强调对环境质量尚好的土壤采取严格保护措施，坚持优先策略，风险管控贯穿始终，确保农产品质量和人居环境安全。

王夏晖分析，“土十条”的第二大亮点是分类施策，突出差异管理。为提高措施的针对性和有效性，根据污染程度将农用地分为三个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等措施;对建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入;对未利用地提出针对性管控要求，实现所有土地类别全覆盖。在具体措施上，对未污染、已经污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，既严控增量，又管好存量。

此外，在政策措施方面，“土十条”更加突出创新。提出了一系列针对土壤污染防治的新举措、新制度。例如，对于污染地块建立名录和直接开发利用的负面清单，实行土壤污染治理与修复终身责任制，放开服务性监测市场，探索建立跨区域土壤污染防治联动协作机制等。

“土十条”中的第一条，即为开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。这也是中国土壤污染治理最急切的工作。

摸清土壤家底，是一切工作的根基。前述首次全国土壤污染状况调查公布土壤污染的进程并不顺利。

2013年，环保部曾以土壤污染数据“暂按国家秘密管理”拒绝了相关信息公开申请。

在舆论的推动下，启动调查九年之后，土壤污染状况调查终于发布公报，指出全国土壤总的点位超标率为16.1%，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。

南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任林玉锁表示，此前由于是不同部门开展的土壤环境调查，调查时段、调查方法和测定项目不尽相同，调查精度达不到准确划定土壤污染范围或污染地块的要求。

为了真正摸清土壤污染底数，满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，国家将组织开展土壤污染状况详查工作。这将是又一次重大的全国性土壤环境基础性调查，在世界上也不多见。林玉锁表示。

即将开展的土壤污染状况详查，将进一步摸清农用地土壤污染状况，准确掌握污染耕地的地块分布，评估土壤污染对农产品质量和人群健康的影响，探明土壤污染成因，了解重点行业企业土壤污染状况。林玉锁介绍，目前，有关部门正在编制详查总体方案，积极筹备各项工作。

林玉锁表示，详查将获取权威、统一、高精度的土壤环境调查数据，建立基于大数据应用的分类、分级、分区的国家土壤环境信息化管理平台，全面满足环保、国土、农业和卫生等领域需求，为全面实施土壤污染防治行动计划提供科学依据。

此外，做好监测、监察和监管也至关重要，对土壤环保既是基础性工作，又是重要工作。

环境保护部环境规划院环境政策部副主任董战峰表示，借助“土十条”的机会，从普查到监测到点位到频次、科学性、监管能力机制，整个链条建立起来会是非常大的突破。

董战峰表示，土壤治理是长期问题，“土十条”第一次对土壤环境保护工作做出比较系统的计划，这种从无到有就是根本性的转变，如果真的能实施好，将成为土壤环保工作的里程碑。

万亿市场待启动

“土十条”提出，2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。巨大的污染基数之上，中国土壤修复市场“蓝海”的规模有多大，业界众说纷纭。

2016年中央财政预算新增土壤污染防治专项预算项目，预算数为90.89亿元，同比增长145.6%。加上以前年度结转资金6亿元，预算数为96.89亿元，比上一年接近翻了一番。但对比学界、业界估计的万亿元的资金缺口，这个数字依然是杯水车薪。

关注环保政策与市场研究的E20研究院指出，据该机构初步统计，“土十条”发布后土壤修复市场规模超过“大气十条”和“水十条”带来的大气和水的治理市场，农业用地、工业污染场地、矿区污染场地、城市灰地等几大领域的土壤修复有望突破千亿的市场空间。

而华泰证券在2016年4月的报告中测算，土壤修复“十三五”内市场空间在1100亿元-5900亿元之间，2017年至2020年中性情景下市场空间约3400亿元，远期完全治理的市场空间巨大，将达到7.4万亿元之多。

中国人民大学环境学院副教授蓝虹则按受污染土壤的面积做测算。她曾撰文表示，根据目前的全国土地调查结果，仅对受重金属污染的农业耕地而言，即使采取土壤修复成本最低的植物修复法，每公顷的修复成本也将达到30万元，耕地修复所需资金总额将高达6万亿元。

随着摸清土壤污染家底的工作进一步展开，这个数字还有可能继续攀升。董战峰表示，“土十条”所带来的资金需求巨大，如果将历史问题都考虑进去，其资金需求比治理水污染和大气污染的成本投入更高，甚至不是几万亿元可以解决的。

“美国的土壤修复行业已经发展了36年，现在每年花在土壤修复方面的资金还有150亿美元左右，这说明后续的资金量需求还是比较大的。”北京建工环境修复股份有限公司技术总工马骏说。

一位从事一线土地修复工作的业界人士表示，资金问题是制约大面积开展土壤污染修复的瓶颈。“城区商业用地因为涉及房地产开发，有一些资金作为支撑要好一些，但对农村面源污染的资金缺口非常大，多年来肥料、杀虫剂和重金属等污染都需要国家拨款治理。”

治污谁埋单

“首要问题是，谁来为治理土壤污染埋单?”张益表示，“土十条”强调“谁污染谁治理”的基本原则，实际操作中却经常会遇到找不到污染责任主体，或污染企业无力赔偿的局面，最终只能政府出面担责，“谁污染谁治理”成为一句空谈。

“土十条”虽然在技术、规划内容全面，但在专家们眼中，这项规划在多个方面点到即止，并不“解渴”。

董战峰认为，地方保护主义、政绩考核的导向问题，导致地方政府为了经济发展把环境保护往后排。政府的责任与市场企业的责任界定不清晰，造成了污染很多都是政府埋单。

“虽然企业的主体责任讲了好多年，但污染问题发生时，为了尽快解决问题维护稳定，政府就出面解决。有时候，企业的财力无以支付其造成的污染，在没有好机制的情况下，只有靠政府。”董战峰说。

由于历史问题，中国在城镇化进程中出现不少污染责任不明确的棕色地块和农业耕地污染。蓝虹表示，这时，污染责任不明确的土壤污染不能仅仅依靠“污染者付费”原则解决，需要政府性资金介入土壤修复。

蓝虹也指出，中国污染责任不明的土壤数量巨大，可能引起突发性环境公共事件，这就需要政府做好应急准备，立即评估、治理修复、赔偿等工作需要足够的资金数量作为救济保障。政府性基金来源长期稳定，符合土壤修复和赔偿所需资金的来源形式。

董战峰表示，在资金投入上，刚开始政府财政投入肯定是大头，但后面任务的完成也需要社会资本的进入，如何将资金融汇到土壤治理领域，形成有效的机制，把资金保证下去是很大的挑战。

张益提出，可以参考欧美国家的解决方式，将“谁受益谁开发、谁使用谁治理”作为补充，让条例更具备操作性。“修复标准随后续使用途径不同而不同，开发商就有动力按照自己的需要去支付土壤治理修复的资金。”

张益表示，土壤治理耗时长、资金需求量大，“土十条”虽提出强化政府主导，并激励相关企业参与治理的政策，但并没有明确列出中央财政和地方财政的出资比例，对企业商业模式的指导也比较欠缺。

中科院地理科学与资源研究所环境修复中心主任陈同斌不主张在具体修复规划出台前就讨论资金投入和分配的问题，“目前先建设综合防治先行区，积累相关经验，后续再逐步推广是最好的方式，一开始就把点铺得太大，会造成资源浪费，导致投资效益低下。”

“土十条”介绍，2016年年底前，浙江省台州市、湖北省黄石市等地将启动土壤污染综合防治先行区建设，重点在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面进行探索，力争到2020年，先行区土壤环境质量得到明显改善。

陈同斌表示，目前关于土壤污染防治方面的法律规章制度仍需进一步完善，虽然空气和水都能做到实时监测，但土壤却仍缺乏常规化监测体系。“现在环保部也在大力推动这些工作，还专门设立了土壤环境管理司，建立全国土壤环境质量监测网，在监管方面肯定会越来越好。”

马骏则认为，“土十条”是针对土壤污染防治的纲要性文件，而具体的污染责任和资金配比等具体问题需要在随后的《土壤污染防治法》中寻找答案。

中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室主任谷庆宝透露，目前《土壤污染防治法》已经起草完毕，拟在2016年内进行两次内部初审，2017年提交全国人大常委会，如果进展顺利，该法将有望于2017年底前发布。