【思考】“光伏+农业”下一步究竟落在何处？

近日获悉《光伏农业标准》编制工作研讨会在京举行，会议涉及国内各地产学研机构、大专院校、光伏企业、农业公司等17位专家、学者及来自农业生产一线的经营者进行了研讨。在国内农业光伏如火如荼发展过程中，对《标准》的研讨尤显重要，而《标准》的编制目前来看时机仍不成熟。从参会的专家来看，作为农业光伏发展的基础国土部门、土地相关法的法律界尚无专家出席，不能说是缺憾之一。

　　一、光伏＋农业发展的模式

　　因光伏发电技术门槛相对较低、可模块化建设。光伏＋农业的模式具有综合利用土地的优势，近年来，光伏＋农业模式得到快速发展。同时，因政策、标准的定位不明确。光伏＋农业模式呈现出多头发展的情况，从广义的角度来讲，其主要包含如下集中模式

　　1）光伏＋水面模式。其中水面的利用，目前主要利用有水塘、小型湖泊等。

　　2）光伏＋地面模式。其中地面的利用涉及面较广林地、荒地、农地、温室大棚等，而光伏电站的建设模式存在与普通电站建设模式一致、加高支架模式、建设适用于光伏组件的农业温室大棚模式。

　　1.1、法律依据

　　根据我国现行法律，关于土地的使用期限似乎不存在问题《农村土地承包法》第20条规定“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。上述土地的承包期均大于光伏电站的运行期25年。而对土地的利用，上述法律中对此的定义则较为模糊。

　　根据《农村土地承包法》第17条规定承包方应当“维护土地的农业用途，不得用于非农建设”。该法第60条第1款规定“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”。

　　“农业用途”，是指承包地直接用于农业生产，具体用于种植农作物、林木或者从事畜禽养殖、养鱼、特种养殖用途。承包地之农业用途，应按大类区分，如耕作、竹木、畜牧、养殖。如在承包林地上改变植树品种，在耕地上种植粮食改为种植蔬菜，不视为改变承包地之农业用途；而伐木改种庄稼，则属于改变承包地之特殊农业用途，与“维持土地的原农业用途”相违背。同样，如种植竹木为砍伐利用或出售而使用承包地，则属于农业用途范畴，而种植竹木为观赏而使用承包地，则属非农业用途，应不允许，与“农地农用”相违背。这里“非农建设”，是指将农村土地用于农业生产目的以外的建设活动，例如在农村土地上建造房屋、建造工厂等。需要强调的是，要求承包方维持农村土地的农业用途，不得用于非农建设，并不是对承包方物权性质土地承包经营权的不合理限制。承包方在农业用途的范围内，如在耕地上可以自主决定种什么，怎么种，又如承包方可以在耕地上种粮食、种蔬菜，还可以种特定经济作物，同时，考虑到生态环境平衡，对特殊承包地（坡度在25度以上）应提倡和鼓励退耕还林、退耕还牧。

　　同时《农村土地承包法》第17条第1款第2项规定承包方应当“依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害”。根据该法第60条第2款的规定，“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿因此造成的损失”。

　　“依法保护土地”，是指作为农村土地利用人的承包方对土地生产能力进行保护，保证土地生态环境的良好性质和质量。所谓“合理利用土地”，是指承包方在使用农村土地的过程中，通过科学使用农村土地，使得土地的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥土地要素在农业生产活动中的作用，以获得最佳的经济、生产、生态的综合效益。所谓“永久性损害”是指使土地不再具有生产能力、不能再被利用的损害。例如在农村土地上过度使用化肥或向土地上长期排污，使土地完全盐碱化，不能被利用。如出现此类情况，只能按上述《农村土地承包法》第六十条规定处理。

　　针对目前国内光伏农业的土地使用究竟是属于“农业用途”还是产生“永久性损害”缺少司法解释，因此各光伏电站开发商在此问题上均处于积极的探索中。

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