去产能是供给管理工作重中之重

　　●去产能可以倒逼地方、行业、企业加快发展高附加值、符合产业转型升级方向的新产业，真正依靠技术进步、提升人力资本、推进信息化等来提升产业发展的质量和效益，从而为打造中国经济升级版提供强大动力。

　　●去产能的根本出路在于深化市场化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

　　●以可控方式和节奏主动释放风险，以壮士断腕的决心，打破刚性兑付，退出和重组“僵尸企业”，同时做好社会政策托底工作，将风险控制在有限范围内。这种方式短期有阵痛，但长期可避免系统性风险。

　　供给侧改革需要与供给管理相协调，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是当前供给管理的重点工作，其中，去产能是供给管理工作的重中之重。

　　去产能刻不容缓

　　首先，本轮产能过剩具有程度重、持续时间长、行业多、腾挪空间小的特点。钢铁、煤炭、电解铝、水泥、玻璃、造船、冶金等行业的产能利用率只有70%左右，个别行业不到60%；截至2015年底，PPI已连续47个月负增长；产能过剩涉及行业不但存在于传统产业，还蔓延到风电设备等一些战略性新兴产业；与加入WTO前的产能过剩相比，本轮产能过剩遇到了发达国家复苏乏力、新兴经济体经济下行的夹击，寄希望于国外市场消化产能过剩的空间缩小，尽管通过“一带一路”战略可以解决部分问题，但可能难以达到以前的效果。

　　其次，落后产能已成为经济转型升级的巨大障碍。结构性产能过剩的大规模存在，不仅极大地浪费了资源能源，破坏了环境，恶化了资源配置，而且带来了巨大的债务负担，累积了经济泡沫和经济风险，更主要的是挡住了新兴产业成长的通道，成为保持国民经济持续健康发展、打造中国经济“升级版”的“拦路虎”。

　　再次，去产能可为促进经济转型升级带来新的动力。去产能虽然会带来阵痛，但只要我们咬牙挺住，就可以除旧布新、凤凰涅槃、获得新生。去产能可以倒逼地方、行业、企业加快发展高附加值、符合产业转型升级方向的新产业，真正依靠技术进步、提升人力资本、推进信息化等来提升产业发展的质量和效益，从而为打造中国经济升级版提供强大动力。

　　产能过剩的主要原因

　　产能过剩有周期性产能过剩和结构性产能过剩两种。周期性产能过剩有些是正常的，因为市场经济具有周期波动的特点，会存在供给与需求信息不对称情况，某些企业由于判断失误、投入过多而出现产能过剩，其程度不会太重、范围不会太宽、持续时间不会太长。而结构性产能过剩则是由于体制和模式原因而产生的大范围、长时间的产能过剩，这种产能过剩危害更大，是我们要重点关注和解决的对象。本轮产能过剩部分表现为周期性产能过剩，但主要表现为结构性产能过剩。

　　结构性产能过剩的原因主要有两个方面：

　　一方面，与工业化阶段转换有关。2000年以来，我国工业化开始进入中期向后期过渡阶段，经济高速增长，尤其是房地产、重化工业等行业快速发展，诱使煤炭、钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃等行业的企业按照产能的最高限来设计生产能力。但随着2008年国际经济危机的爆发，随着重化工业阶段开始由资源能源密集型重化工业阶段上半场进入到知识或技术密集型重化工业阶段下半场，煤炭、钢铁、电解铝、水泥、玻璃等资源能源密集型重化工业发展的高峰期已过，于是这些行业的产能过剩问题日益凸显出来。

　　另一方面，与干部考核制度有关。长期以来，我国形成了以GDP为导向的干部考核制度，GDP、工业增加值、财政收入等指标的考核权重很高，于是很多地方政府热衷于追求对GDP贡献较大的产业发展。在政府主导经济体制下，即使部分行业开始出现产能过剩，也不会自动及时出清，而是会以种种办法维持产能过剩，以实现GDP 的高增长。

　　同时，2009年推出的四万亿投资和十一大产业振兴计划等经济刺激政策，虽然对保增长起到了积极作用，但对产能过剩则起到了推波助澜的作用，导致了一些本已过剩的行业出现进一步产能过剩。

　　去产能关键是处理好政府与市场的关系

　　去产能是一项很复杂、很艰巨的工作，需要处理好政府与市场的关系，需要同时发挥好政府和市场的作用。

　　去产能首先要发挥好市场在配置资源中的决定性作用。造成产能过剩的一个重要原因是政府主导型经济体制和GDP导向干部考核制度。正因为市场化改革没有到位，才导致企业不能完全按照市场规律来规划产能，而是按照行政命令来扩大产能，由此导致产能与市场需求脱节。因此，去产能的根本出路在于深化市场化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用。首先，要让市场主体真正按照市场规律和市场需求组织生产；其次，要推动价格机制改革，实现生产要素价格的完全市场化，避免不合理的价格信号对产业发展带来错误诱导；三是引导政府切实转变职能，尊重市场规律，不强迫企业扩大生产规模。

　　但单纯靠市场去产能也存在缺陷，主要包括两个方面：一是市场自我调节的周期太长；二是去产能带来的失业、债务、呆坏账等问题，仅靠市场无法解决。因此，在去产能过程中还要发挥好政府的作用，政府不能做“甩手掌柜”，而要在转变政府职能的前提下，做好如下几方面的工作：首先，要加快完善相关法律法规，使去产能有法可依、有章可循；其次，要加快制定和完善相关的行业标准，特别是技术标准、质量标准、能耗标准、环保标准、安全标准，通过提高标准引导企业主动淘汰落后产能；再次，要制定合理的财税、金融、土地政策，做好基本的社会保障工作；最后，要加强协调与管理，妥善处理好去产能中面临的各种复杂问题。

　　去产能必须改革干部考核制度

　　导致产能过剩的一个重要原因是干部考核制度，因此去产能就必须改革GDP导向的干部考核制度。

　　产能过剩源于粗放的发展模式，而粗放的发展模式源于干部考核制度。如果不改变干部考核制度，发展模式就不可能改变，产能过剩就不能解决。政府的主要职责是提供产权保护、福利保障、环境保护等公共服务，为企业创造一个公平竞争的市场环境，因此对干部的考核应紧紧围绕公共服务展开，而不是主要围绕GDP增长展开。

　　改革干部考核制度，就要降低GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入等指标的考核权重，提高生态环境、资源节约和能源效率、民生类指标的考核权重。当然这项改革能否顺利推进，还有赖于政治体制改革的推进。

　　以可控方式释放产能淘汰风险

　　在多年经济高速发展中，我国积累了落后产能过剩、资产价格泡沫、地方债务过多、银行不良资产率上升等经济风险。在所有经济风险中，落后产能过剩尤为引人注目。有些经济风险只有释放才能化解，若一味防控只会累积风险，以至形成系统性风险。但有风险不可怕，只要我们正视风险，及时科学应对，就完全可以化解风险。

　　近年来，党中央国务院高度重视落后产能过剩问题，出台了一系列相关政策。但在淘汰落后产能过程中仍遇到了不少阻力：许多企业在找不到新出路的情况下往往硬撑着发展；银行怕暴露不良资产，只好继续向“僵尸企业”输血；一些地方政府怕影响社会稳定，不愿淘汰落后产能；许多国企的员工怕失业，希望企业落后产能继续运转。

　　确实，淘汰落后产能会产生如下风险：首先，淘汰落后产能，如果没有其他接续产业跟上，会导致短期经济增长速度下滑。其次，在市场经济条件下，淘汰落后产能与形成新产能应是同步的，但在目前情况下，淘汰落后产能与形成新产能可能不同步，由此导致产业和产品可能出现断档。再次，地方财政收入出现下降。特别是对那些落后产能集中又缺乏现代接续产业的地区来说，淘汰落后产能，将大幅减少财政收入。还有，金融信贷风险增加，在淘汰落后产能过程中，部分企业会破产，部分生产线会被淘汰，由此引发企业资金链的风险，进而增加银行信贷风险。最后，淘汰落后产能，会淘汰部分企业，导致就业岗位减少，下岗人员增加。

　　针对以上淘汰落后产能过程中的风险，有两种处置思路：一种是严防死守，以宽松政策不断输血，不打破刚性兑付，不退出和重组“僵尸企业”；另一种是以可控方式和节奏主动释放风险，以壮士断腕的决心，打破刚性兑付，退出和重组“僵尸企业”，同时做好社会政策托底工作，将风险控制在有限范围内。前一种方式短期好看，但长期系统性风险很大，后一种方式短期有阵痛，但长期可避免系统性风险。中央“十三五”规划建议按照“两害相权取其轻”的原则，提出“以可控方式和节奏主动释放风险”，这说明已明确要尝试后一种处置思路。

　　如何以可控方式和节奏主动释放淘汰落后产能中的风险？一是加强统筹规划。淘汰落后产能涉及多个部门，各部门要加强统筹协调，制定科学的工作方案。针对不同行业进行分类处理，要把握好淘汰的节奏。二是加快培育接续产业。关键是加快开发具有自主知识产权的新技术和附加值较高、具有市场竞争力的新产品。三是深化“银政企”协作。建立淘汰落后产能的“银政企”合作机制，三方定期进行沟通与协调，处理好债务和呆坏账问题。四是加大财政和金融政策支持力度。建立财政专项资金，对相关企业进行扶持。制定财税、金融和土地等激励政策，鼓励企业主动淘汰落后产能。五是保障企业职工的权益。为下岗职工提供必要的经济补偿，提供最低生活保障。加大培训力度，提升下岗职工的再就业能力，妥善安置好下岗职工。（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）