中国火电建设正在“冒进”？

2015年11月中旬，华北电力大学经济与管理学院联合绿色和平组织发布的《中国煤电产能过剩及投资泡沫研究》预警称，中国以煤电为主的“大跃进”式增长，将在“十三五”期间造成超过2亿千瓦的装机过剩，造成约7000亿元投资成本浪费。

该报告的主要作者华北电力大学经济与管理学院副教授袁家海表示，当前中国的煤电建设热潮急需冷却。“现在缺乏统筹的电力规划，是造成当前投资乱象的根源，特别是审批下放到地方后。”

此前的10月8日，国家发展改革委、国家能源局在联合发布的《关于做好电力项目核准权限下放后规划建设有关工作的通知》(下称《通知》)中，措辞严厉地指出：“对于违规建设的火电项目，国家能源局派出机构不予办理电力业务许可证，电网企业不予并网。”这也在一定程度上被外界认为火电建设确实存在“冒进”现象。

国家能源局电力司火电一处相关负责人对《财经国家周刊》记者表示，目前来看，火电建设暂未发现违规审批。现在低速用电量增长不是常态，未来几年将恢复中速增长。火电的定位及盈利模式将发生变化，不能单靠规模和利用小时判断是否过剩。

火电未现违规审批

火电有无违规审批是火电“大跃进”争议的焦点。

2014年，火电核准权限下放后，我国电力规划建设工作发生重大转变，改变以往国家对项目逐一核准的方式。国家能源局在这项事务中的职责变为：制定产业政策，加强规划指导，进行事中事后管理。

国家能源局的统计显示，自核准权限下放后，2015年全国累计共核准火电建设项目144个，合计1.57亿千瓦，其中煤电131个，合计1.5亿千瓦，气电13个，合计692万千瓦。

“上述项目均由各省级政府在国家依据总量控制制定的建设规划范围内核准，目前暂未发现超规模核准情况。” 国家能源局电力司火电一处处长何洋对《财经国家周刊》记者说。

关键点在规划与核准并不同步，这导致外界认为短期内核准火电项目较多。简政放权、核准权限下放以后，核准前置条件大幅度简化，项目核准周期明显缩短。同时，部分省份将前几年已规划但并未核准的项目进行集中核准，形成项目累积的现象。核准不等于开工，项目核准后还需要满足其他开工条件才能开工建设。对于具体项目何时开工，则由项目单位根据市场环境等实际情况自主决定。

对于全社会用电量增速减缓而火电装机量增速较快的问题，何洋表示，火电电源规划建设周期较长，新项目建设投产具有一定惯性，今年投产的项目是在3?4年前规划的，而当时全社会用电量增速还在8%以上，决策依据是基于当年的用电需求判断。因此，近两年新投产火电还会保持一定规模。

“如果用电增速继续低迷，今后几年部分省份将出现电力冗余。国家层面会严格控制‘十三五’期间新增火电规划规模，地方政府也将对投资节奏进行引导。按照全面深化改革的要求，确立了企业投资主体地位，企业要依法依规自主决定投资多少，投资进度，对未来盈利负责。”何洋说，希望电力企业理性投资，切实发挥好市场中的投资主体作用。

“对新出现的未批先建机组，将严格按照《通知》的有关要求办理，加强监管，总量控制，超出总量控制的项目不发许可证，不许并网。”何洋说，为确保火电核准权下放以后规划建设各项工作有序开展，调控与监管工作同步加强，在权限下放时《通知》文件就已开始制定，根据未来用电形势判断，规划量已大幅下调，2015年我国火电规划整体规模实际为2960万千瓦。

火电依然需要发展

为了较为准确地把握未来全国用电需求情况，国家能源局委托电力规划设计总院会同中国社会科学院，结合我国电力发展的新特点和未来我国产业和区域经济发展状况进行分析，结论是，按照全面建成小康目标要求，考虑水、核和可再生能源优先发展的前提下，现有火电装机规模还不能支撑未来五年全国的电力需求，所以“十三五”期间还要适度投产一定规模的火电，但是火电装机容量增加不等于发电量增加。

由于核电、水电、风电、太阳能等新能源和可再生能源快速发展以及产业结构调整和居民生活水平提高带来的用电特性变化，从“十三五”开始，火电在电力系统中的角色将逐步由现在的电量提供主体向容量提供主体转变，火电发电量比例将逐年下降，未来火电将承担更重要的系统调峰任务。

角色的改变，决定将来火电的盈利模式也将要发生转变。火电将从以单纯利用小时为支撑的电量收入，转为电量收入与调峰、调频、备用等辅助服务收入两者兼顾。

何洋表示，角色的转变，不可避免地导致火电发电设备利用小时数进一步下降。“我们判断，未来火电设备利用小时数在4000小时左右将成为常态，传统以发电设备利用小时数判断过剩与否的标准将改变，这是未来低碳电力发展的特点。”大力发展抽水蓄能、燃气等调峰电源以及研究应用新型调峰蓄能设施，可以减少系统对燃煤火电调峰的过度依赖。

在这个调整的过程中，政府的主要作用是做好系统规划，确定合理发展的总量和布局，指导火电建设规范有序；创造公开透明的市场环境，通过价格改革为企业创造清晰合理的盈利模式；同时加强监管，做好服务。国家能源局部分派出机构已开始建立电力项目建设投产数据平台，及时分析跟踪项目进展。

何洋表示，《通知》下发以后，将电力项目的简政放权和事中事后监管工作制度化。国家能源局将加强五年规划的宏观调控和指导作用，下一步，电力建设重点任务将全部列入五年规划，给投资方明确的发展预期。