买不起的清洁煤官失还是民错？

作为“会呼吸的痛”，雾霾再次伤了京津冀地区人民的心。12月初重霾的阴影还未散去，伴随着北京空气重污染红色预警，这周的雾霾又接踵而至。

提起雾霾，第一个绕不开的坎儿就是煤炭。

在中国的用煤结构中，有一半燃煤用作了发电，即俗称的“煤电”，还有一半则用于工业和生活散烧用煤，所谓“散烧煤”。前者一直在人们的印象中是污染大气的主凶，然而近年来的数据表明散烧煤对于大气污染的威力不可小觑。由于直燃直排，没有系统的脱硫、脱硝、除尘，有人曾做这样一个比喻：5000万吨家庭用煤的大气污染物排放总量大约等同于10亿吨煤电。

河北毗邻北京，是煤炭使用大省，省内多地遭受雾霾侵袭。然而在12月8日北京启动空气重污染红色预警的时候，空气污染指数高于北京的石家庄却仅仅启动橙色预警。河北重污染天气预警中心将污染重的原因归于劣质散煤：“河北这边老百姓很多，刚满足于温饱，刚自己盖了一个房子，刚不再烧暖炭了，然后自己家冬天买点煤来采暖，不可能说老百姓污染空气了，不应该采暖不应该这样了，不应该那样了，这肯定是不行的。”

劣质散煤的污染恐怕不是因为“刚满足温饱”而难以治理。早在2014年，河北就推广了清洁行煤炭解决方案，效果却不尽如人意，2014年完成了年度目标的四分之一。

一、大气污染“农村包围城市”

河北农村年耗煤达到4000多万吨，而且多数农户使用劣质煤和传统炉具，导致冬季污染物排放居高不下。目前河北主城区周边的县城空气质量普遍差于主城区，大气污染呈现“农村包围城市”的态势。

据石家庄市环保局，石家庄市农村共有164万户农户、年用煤达400万吨，全部低空直接排放，没有任何污染防治措施，年排放二氧化硫6.8万吨、氮氧化物1.6万吨、粉尘1万吨。而根据石家庄市2013年12月到2014年3月采暖期的统计数据，市区周边县区的二氧化硫和PM2.5浓度均值分别高于市区均值的52%和8.8%。

二、清洁煤推广，一笔不划算的帐

由于散烧煤用户数量庞大，而个体用量少，在治理上一直是一块难啃的骨头。近年来大气污染受到社会广泛关注，民用散烧煤的治理也被提上了日程。最初对于民用散煤的提议是“煤改气”，即取消使用煤炭而改用天然气。然而京津冀地区燃煤电厂改成燃气电厂，发电用气量大，且京津冀本地并非盛产天然气，天然气的缺口一直难以填平，因此，在多方综合的考虑下，清洁型煤炭成为最好的选择。

洁净型煤是指将农作物秸秆、粉煤、煤矸石等可燃物质混合后，加入节能减排增效剂制造出清洁煤品种。而这样的洁净型煤炭易燃烧、热值高，是传统散煤的两倍热值，且无烟尘，有害气体排放少，更加环保安全。然而这样优质的清洁型煤却在民众中推广得并不是很顺利，就河北省来说，2014年完成了年度目标的四分之一。

为了散煤燃烧对空气环境污染的问题，河北省各地纷纷出台了对洁净型煤销售价格补贴的政策。然而，即使有了钱，无论是对于民众、企业还是地方政府来说，清洁型煤炭并非是一笔划算的帐。

1、对居民来说，洁净煤补贴抵不了差价

为了具体落实推广工作，石家庄出台了《石家庄市2014年城乡居民分散采暖燃煤污染治理专项资金管理办法》，其中《办法》对于补贴的规定是：2014年洁净型煤销售指导价确定为880元，居民购置洁净型煤每吨补贴360元，由市、县两级财政按照1∶1比例承担。也就是说，居民购置一吨清洁煤需自掏腰包520元，而普通市面上的烟煤价格也就一吨300左右。两相对比，普通烟煤胜出无疑。

除此之外，各地补贴政策也不近相同。经济发展条件想对好一点的地区，补贴会多一些，而经济稍差一点的，补贴的数目也就随之下降。石家庄市每吨补贴360元，邢台市仅150至200元。邢台市不同县乡的情况也不同，条件相对较好的沙河市自掏腰包，每吨补贴提高至250元，而柏乡县则只有150元。

2、洁净煤企业补贴不合理，承担高风险

尽管补贴难以尽如人意，各地补贴政策也参差不齐，但好歹民众还是有补贴的。对于企业家来说，补贴这把大伞并没有遮住他们。依旧以石家庄的《办法》为例，《办法》依据“政府引导、财政补贴、居民受益、企业微利”的原则，将补贴对象定位购买的居民。而企业则需凭销售凭据再向当地政府部门申请补贴款项，这样一来，只有企业真正将煤销售出去，中间的差价才能赚回来，而如果没有能在年底把清洁煤销售出去，企业得独自承担其中的差价。一旦居民对清洁型煤不感冒，型煤企业将损失巨大。

即使是全都买了出去，型煤企业也不会获得很多的收益。据《财经周刊》的报道显示，河北省发改委的型煤企业成本和定价文件中，1吨型煤生产的材料成本被估算为479元，运营成本为227元，税费30元，若定价为800元(村民除去补贴需出500元)，型煤企业每吨的利润仅为64元。

3、地方政府面临资金尴尬

不划算的除了企业和居民外，当地政府也面临着一定的资金尴尬问题。

国家和省财政资金只对洁净型煤生产配送中心建设给予适当补贴，对百姓购买清洁煤没有补贴。这样一来，型煤补贴需要地方政府自己承担，以邢台为例，邢台年民用煤总量是250万，如果按每吨补贴200元来算，完全将型煤推广下去，政府需拿出5亿元财政资金，而这对于一个内陆地级市，财政压力可想而知。

劣质散煤燃烧空气污染严重，烟气中含硫，易致病。

三、交叉管理区部门“打架”

一项政策的实施，往往需要多个部门的配合。各部门拥有明确的分工，这样一来权责分明，效率高。但同时，也容易造成管理的空白区和交叉管理区，从而出现各部门责任推脱或者“打架”的情况。

按照规定，作为清洁型煤从生产到销售到使用，需要六大部门的联合管理。而这六个部门中有一环工作未开展成功，就会对其他部门的工作造成影响。而从城乡来划分的话，河北省发改委目前对型煤保供体系建设和城市及周边型煤的推广工作负责，而省农业厅主要负责“通用高效节能环保燃煤炉具”的推广工作。

“好马需要配好鞍，洁净型煤只有配套清洁燃烧炉具，才能达到最佳效果。”《河北日报》采访省新能源技术推广站站长李惠斌时，他介绍说，“质量达标的洁净型煤在热效率低的炉具里燃烧不充分，会影响其热量挥发和使用效果。”然而据财新网今年7月的消息，河北省发改委经济运行调节局局长黄涛对石家庄推广的清洁型煤炉提出了质疑。黄涛认为，石家庄主推的环保炉是为烟煤完全燃烧设计，对型煤并不适用。这样一来，发改委的工作与农业厅的工作便打起架来，农业厅的推广让并不适用的煤炉被送到居民手中。民众误以为是清洁型煤不好使，反而阻碍了洁净型煤炭的推广。

四、政府睁一只眼闭一只眼，甚至出现监管空白现象

管理有疏就得有堵，但是，对于散煤的监管，无论是从出产、销售、流通还是到最后的购买使用，目前各地依旧非常薄弱。

新出台的《商品煤炭暂行管理办法》中明确规定了散煤的质量要求。并且《管理办法》中指明煤炭管理等部门在各自职责范围内依法对煤炭质量实施监管，商品煤质量达不到要求的，责令限期整改;采取掺杂使假、以次充好等违法手段进行经营的，依据相关法律法规予以处罚。

然而，据《财新周刊》11月份的报道，环保部对包括北京、天津，以及唐山、廊坊、保定、沧州等地进行了督查。督查组发现，煤质超标普遍，各地超标率19.2%到56.7%不等;售煤网点不规范，40%为无名网点;散煤煤质差，随机抽查的10家集中供热站中，就有7家煤质不达标。

不查都没事，一查都有事。这一方面是因为煤炭的市场鱼龙混杂，监管难度颇大，而尽管《新环保法》的规定由环保部门来牵头对环境进行监测管理，但对于这些煤炭企业来说，单凭环保部门的来管理，依旧有心无力。更多的是出于对现实的无奈妥协，许多地区型煤供应能力的建设还不足，如果加大力度取缔普通烟煤供应，社会的稳定无法保障，因此政府多采取睁一只眼闭一只眼的态度。

在农村，监管则出现了空白，《经济日报》曾报道，邢台市发改委负责洁净型煤的推广，但不负责监管农村原煤散烧。环保局对工业排放已有管控措施，但农村燃煤污染排放却并未放入监管范围内。

五、“农村散烧煤问题不解决，当地及京津冀地区雾霾问题就不能得到根本解决。”

要想做到广泛推广洁净型煤炭，资金到位是核心。自2013年起，中央财政开始花血本治理雾霾。据环保部数据，三年下来，中央财政已拨款263亿，而河北是首批中央财政直接拨款治霾的省份。

然而，现实是，目前国家和省财政资金只对洁净型煤生产配送中心建设给予适当补贴，对最为关键的百姓购买环节却没有补贴，单靠地方政府的财政确实难以应付。

廊坊市环保局副局长李春元曾直言：“农村散烧煤问题不解决，当地及京津冀地区雾霾问题就不能得到根本解决。”数百亿的治霾基金能否在农村散煤问题上有所作用，我们拭目以待。