启动全国性碳市场面临诸多挑战

从今年9月中美共同发表的《气候变化联合声明》到中国气候谈判代表解振华在此次巴黎气候大会上的发言，种种迹象表明，我国在2017年启动全国性碳交易市场几成定局。

2013年6月18日，我国首个碳排放权交易平台在深圳启动，此后，北京、天津、上海、广东、湖北、重庆等省市先后启动了碳排放权交易试点。最新发布的《中国应对气候变化的政策与行动2015年度报告》显示，截至2015年8月底，7个试点累计交易地方配额约4024万吨，成交额约12亿元;累计拍卖配额约1664万吨，成交额约8亿元。

但是，这样的交易额对蕴含巨大减排潜力的中国而言还远远不够。

《中国科学报》记者在采访中了解到，目前，我国试点地区的碳交易市场比较分散，碳排放企业参与碳交易市场的积极性不足，导致碳排放配额流动性过低、市场交易量较低、交易市场的活跃度不够。我国在2017年运行全国统一性碳排放权交易市场，还存在诸多挑战。

碳排放需统一核算标准

依照欧盟排放交易体系的经验，碳交易体系的搭建是一个“金字塔”结构——从基础排放数据的统计到配套的技术和规则，再到交易管理办法和管理平台的设计。

“我们是‘倒金字塔’——先有国家目标、规划和管理办法，再一层层看需要哪些配套，甚至都没有基础数据作为‘金字塔’塔底的支撑。”北京中创碳投科技有限公司总经理唐人虎说。

有媒体报道称，很多城市的能耗数据在经信委，但负责节能减排工作一般在发展和改革委员会(以下简称发改委)，牵头碳交易试点工作的发改委并不能“顺畅”拿到重点用能企业的能耗数据。

对企业而言，由于尚未有碳盘查国家层面的标准规范，因此已完成碳盘查的程序难免有瑕疵，尤其是第三方认证机构既做“裁判员”又做“教练员”的现象并不罕见。

“关键还是要有统一的碳排放核算标准。没有这个标准，未来全国性的碳交易市场就会存在诸多隐患。”西安交通大学经济与金融学院教授宋丽颖向《中国科学报》记者表达了自己的担忧。

宋丽颖表示，尽管国际上的碳排放标准较为成熟，但并不适合我国作为发展中国家的基本国情。目前，我国仍处在碳排放核算标准体系建设的初期，与碳排放核算标准紧密相连的理论体系、计算方法和核算流程尚不成熟。缺乏碳排放核算标准使得企业不乐意配合碳排放的盘查工作，导致碳排放数据库无法建立。此外，多部门管理碳排放的制度体系，特别是缺乏协调的多部门管理机制，也让作为碳排放主体的企业无所适从。

“加快构建统一的、完善的碳排放核算标准，有助于降低碳排放权交易的扭曲性，不断增强交易主体的稳定预期，从而激发碳排放权交易市场活力，进而增大市场交易量，并推动二级市场的活跃程度。”宋丽颖说。

唐人虎则建议，在试点的基础上，积极探索碳排放核算的理论体系和技术方法，以企业的发展和承受能力为依据，加强温室气体的盘查、统计和检测，以完备、真实、准确的碳排放数据建立科学合理的碳排放核算标准体系。

碳排放权分配须合理

碳价是直接反映企业减排成本的指标。据中国碳论坛(CCF)和ICF国际咨询公司联合开展的《2015中国碳价调查》，国内7个试点碳交易市场的碳价有走低趋势。

一个有意思的现象是，《中国科学报》记者查阅各试点地区交易所的公开信息发现，在2014年6月，也就是各试点地区的履约期期间，碳价出现了大幅度的上涨。但此后，多个市场碳价却均创下历史新低。例如，广东碳价于7月4日开始快速下跌，两周跌幅超过34%。天津从6月23日开始连续下跌，五周跌幅超过50%。

显然，履约因素刺激了供求双方，导致了价格的剧烈波动。而这也在一定程度上表明，试点市场尚未达成稳定的交易态势。

与之相对应的，是市场交易活跃程度的低迷。每个试点省市的碳排放权交易缺乏持续性，时常发生每天或每周不交易的状况。仅2014年10月，天津和重庆就有两周没有成交。

宋丽颖认为，上述现象均表明企业参与碳交易的积极性不高，这和碳排放权初始分配不合理有直接关系。

“碳排放权分配体系是否有效处理好效率与公平的关系，关系到碳排放权交易市场的运行绩效。”宋丽颖向《中国科学报》记者解释，为了培育企业的参与积极性，我国各个试点省市在构建碳排放权交易市场初期，实施的是面向已有企业的免费发放碳排放权额度的做法，各排污企业依据自身情况向行政管理部门申请排污许可证。

这样做的后果就是，高污染企业获得的排污许可量大，由此造成的资源低效配置妨碍了市场的公平性。对于新进入企业则依据减排的要求以及生产技术条件实施了有偿分配，不利于新进企业，所产生的不公平性在客观上降低了新进入企业参与碳排放权交易的主动性和积极性。

立法跟进全国性碳市场

目前，我国与碳和碳市场相关的管理，主要还是以各试点城市、地区自己出台的暂行办法为准。各地自行确定温室气体种类，纳入碳交易的行业、纳入门槛等，都阻碍了全国性碳交易市场的构建。

“建立全国统一的碳排放权交易市场势在必行。因此，必须从法律上根除人为分割碳排放权交易市场。”湖南师范大学法学院副教授王彬辉告诉《中国科学报》记者。

此外，碳排放权的产权归属问题也亟须解决。

“碳排放权交易的标的是企业节余的碳排放配额，如果没有这种节余的碳排放配额，碳排放权交易就会成为‘无米之炊’。”王彬辉解释，交易标的的合法性决定了交易本身是否受到法律保护、是否能够成功交易。因此，这是建立碳排放权交易制度必须首先解决的问题。“只有经过法律对碳排放权的确权，碳排放权交易才能受到法律的保护，才有可能形成稳定的、有序的交易生态。”

但目前，我国并没有法律确认这种节余的碳排放配额，也没有从法律上确立企业对于其通过减排而节余的碳排放配额拥有所有权、使用权、收益权和处分权，如《水法》《大气污染防治法》等中都没有直接规定关于碳排放权以及排放权取得的法律条文。

记者查阅资料发现，我国宪法总纲第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”国家规定由中央和地方各类国有资源主管部门负责具体的生产、管理，并有权将国有资源的使用权分配给个人或团体。

这意味着，我国从法律上规定了排污权归国家所有，从表面上看，我国资源的所有权、使用权和收益权已经明晰。

但是王彬辉提醒道：“从环境资源产权分配的角度看，我国大部分自然资源和生存资源的使用权是无偿取得的。如果我国今后对碳排放权的取得仍保持无偿的规定，那么理论上配额的初始分配也必须采用无偿分配的方式。”

正如前文所述，这种分配方式妨碍了市场的公平性。王彬辉建议，需要先对碳排放权的取得代价作出明确的产权规定，进而制定相应的碳排放权初始分配制度。

视角

碳排放交易事关你我

随着居民生活水平的提高，居民消费碳排放的重要性日趋显现。资料显示，在发达国家，居民消费碳排放已经成为主要的碳排放来源。

复旦大学环境科学与工程系副教授陈红敏认为，虽然技术的发展可以解决一部分减排问题，但它不能消弭人类不可持续的消费方式带来的影响，特别是在存在反弹效应的情况下。因此，必须转向通过促进个人行为转变来推动持续的减排。

据陈红敏介绍，个人碳排放交易因其通过强制的个人责任来保证排放控制而受到关注。“个人碳排放交易是一种将碳排放权分配给个人的总量交易政策工具，它可以通过设定不断趋紧的碳排放权总量来满足国家的减排目标。而交易机制的设计可以促进公众参与和低成本的减排。”

陈红敏表示，尽管覆盖整体经济的个人碳排放交易方案更能体现公平，且具有更好的碳预算功能，但是其高昂的建立和运行成本短期内可能难以被其收益所覆盖。因此，研究和开发具有可叠加功能的特定部门或领域的方案可能更易操作。

“但是，需要关注可能由此带来的公平性问题，特别是不同群体受影响程度的不同以及在规避风险上的能力差异。”陈红敏提醒。例如，就燃气、电力、交通排放而言，不同群体在这三方面的价格弹性有很大差别，需要进一步研究不同方案的不同效果。