油气体制改革贯穿全产业链

　　中国还没有进入油气时代

　　煤炭优于薪柴,油气优于煤炭。人类利用能源的历史，基本上是从低密度能源向高密度能源演进的历史。2014年，煤炭占世界一次能源消费量的30%，油气占50%。而中国煤炭使用占66%。世界上发达国家和相当一批发展中国家已经进入了油气时代，中国仍然处在煤炭时代。

　　当国际油价140美元时，我们加一升油7块多钱，现在油价40美元了，我们加一升油6块多钱，而美国的汽油比矿泉水便宜。现在全球油气已经出现供大于求、多点供应的格局，但中国尚未享受到油气价格下跌带来的红利。能源价格偏高已经削弱了我国的国际竞争力，甚至加剧了制造业外流。

　　油气改革是全产业链改革

　　加快中国能源代际更替步伐,提高能源利用效率，必须深化油气体制改革。在条块分割体制下,以往的改革大都是地方、企业、部门各自出台各自的改革方案，我们称之为“点式改革”。油气领域的特征是，产业集中度高,少数企业上下游一体化经营。油气改革不能再采用“点式改革”的思路，而是要以产业链为主线，从企业、市场和政府这三个维度出发，对上下游各个环节都实行市场化改革，我们称之为“链式改革”。也就是要将油气不完全市场产业链改革为充分竞争的市场化产业链，在上中下游构建单一的市场体制。

　　改革首先要从上游的矿权出让改起。全世界大部分油气资源国以招标方式出让矿权，而我国则是以“登记在先”的方式，将油气探矿权、采矿权无偿分配给了少数几家大企业。随着企业上市，这些全民资产又变成股民资产。矿权改革应当参照国际一般做法，从“登记在先”方式改为“竞争性出让”方式，国家通过公开招标有偿出让矿权，吸引更多投资主体进入上游市场。

　　在中游的运输环节，国内三大油气企业掌握了主要的管网和仓储设施，成为网络型垄断行业。管网改革应当按照“网运分开、放开竞争性业务”的原则，将原来属于三大油气企业的油气管网业务独立出来，竞争性业务完全推向市场。管网业务由政府单独定价、单独监管。管网公司只参与石油、天然气输送、不参与油气生产、销售，按非歧视原则向第三方提供运输服务。

　　在流通领域，我国对原油仍实行国营贸易管理，同时允许一定数量的非国营贸易。2015年7月以来，山东、辽宁一些地方石化企业获准使用进口原油。但同时有关部门又要求用油企业满足流向管理的要求。也就是说，对流通领域仍然是有条件、有限度的放宽准入。在批发零售环节，国家赋予了两家企业批发和零售专营权。这些管制抑制了竞争，抬高了油气价格。原油流通领域的改革方向，应当是全面取消进口资质限制，取消成品油批发零售环节特许经营权，全面放开零售市场，使原油和成品油真正成为自由贸易商品。

　　在下游炼化环节，新上项目的审批权高度集中于国家有关部门，大型炼化项目往往多年得不到批准，于是各地的小炼化企业纷纷上马。对炼化项目的“严格”审批不但不能抑制过剩产能，相反形成逆向调节，加剧了产能过剩。随着我国简政放权改革的深入，炼化环节也应取消和放开审批权限,通过新上先进生产能力淘汰落后生产能力。

　　城市管网和整个油气领域一样，也是网运合一的体制。从这里可以看到，油气从矿权出让、勘探开发开始，一直到消费者的厨房、油箱，几乎每个环节都要进行市场化改革。

　　油气企业改革

　　油气领域的国有企业和其他国有企业一样，国家有关部门直接干预较多，企业大而全小而全、吃大锅饭现象还比较普遍。油气的行业改革应当与国有企业改革相结合，国家对油气企业从管人管事管资产转变为管资本为主。进一步完善国有油气企业的现代企业制度，实行主辅分离改革。将三大油气企业的“三产”、“多经”、油田服务等辅业剥离。剥离后的辅业可以组成若干独立经营的企业，由三大油气企业控股或参股经营。也可以将辅业资产整体出售，或者下放地方政府管理。

　　油气价财税改革

　　目前，油气价格仍然是国家定价为主，价格调整滞后国际市场波动，不能准确反映国内市场真实的供求关系和成本变化。油气改革应该当完全放开价格，充分发挥价格杠杆调节供求关系的作用。

　　财税体制改革在以往油气改革中往往被忽视。现在，油气企业除一般企业均需缴纳的税收外，还须缴纳一些油气行业特有的税费。这些税费基本上延续了计划经济下按生产环节收取的形式，经济内涵与边界比较模糊，没有反映出国家与企业的权利义务关系。

　　财税制度是分配制度的重要组成部分，合理的制度安排有利于调动中央、地方、企业和各方面的改革积极性。今后可以考虑将现有的税费合并成矿业权使用费、价款、权益金三个部分。对源于油气的税费收入在中央和地方合理分成。提高油气企业国有资本经营预算，增加国有资本收益上缴公共财政比例。借鉴挪威模式，建立石油基金，用于职工安置、解决历史遗留问题、保护环境及其他公共事业。

　　每一个时代都会有具有代表性的改革，成为那一时代的巅峰之作。提到上世纪80年代，你首先想到的改革的可能是包产到户。提到90年代，首先想到的可能是确立社会主义市场经济体制、分税制。提到本世纪前十年，首先想到的可能是电力体制改革。这一轮改革的高峰是什么，我们现在还不知道。但我认为，油气体制改革经过努力有机会成为我们这个时代改革新的高峰。（范必）