新电改之三问

《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》近日出台,标志着新一轮电改大幕开启。业已走过十年历程的电力体制改革,为何要“再出发”?改革方向是什么?又会如何影响电力和相关行业?记者采访了相关专家。

电改为何再启?

2002年国务院正式批准《电力体制改革方案》，决定对电力工业实施市场化改革。经过十余年的改革历程，电力行业破除了独家办电的体制束缚,初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。

但与此同时,电力行业发展还面临一些矛盾和问题。其中,交易机制缺失、市场化定价机制尚未完全形成等问题仍然突出,造成了市场配置资源的决定性作用难以发挥,节能高效环保机组不能充分利用,弃水、弃风、弃光现象时有发生。此外,现行电价管理仍以政府定价为主,电价调整往往滞后于成本变化,难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。

“电力行业的矛盾和问题不断累积,煤电矛盾、电荒频现、厂网发展不协调、新能源并网消纳困难等,使得计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾表象化,影响国家经济发展和能源安全。”中国国际经济交流中心副研究员景春梅认为,新旧矛盾的交错并存,反映出推进电力体制改革已迫在眉睫、刻不容缓。

国家能源局副局长王禹民此前接受媒体采访时表示,电力体制改革的重点就是要解决五个问题:一是要还原电力商品属性,形成由市场决定电价的机制,以价格信号引导资源有效开发和合理利用。二是要构建电力市场体系,促进电力资源在更大范围内优化配置。三是要支持清洁能源发展,促进能源结构优化。四是要逐步打破垄断,有序放开竞争性业务,调动社会投资特别是民间资本积极性,促进市场主体多元化。五是要转变政府职能,进一步简政放权,加强电力统筹规划。

电改如何推进?

电力体系庞大而复杂,电力体制改革更是一项系统工程,需权衡利弊、全盘考量、稳妥推进。“再出发”的电改到底走向何方?此次改革方案,明确了“三放开、一独立、三强化”的总体思路。

“三放开”是指在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上,按照管住中间、放开两头的体制架构,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。

“有序向社会资本放开配售电业务,这是本轮电改新方案的最大亮点,标志着我国一直以来电网公司的传统模式被打破。”华北电力大学教授曾鸣说,通过售电侧市场的逐步开放,构建多个售电主体,能够逐步实现用户选择权的放开,形成“多买多卖”的市场格局。

在发用电计划的放开方面,景春梅说,我国发电调度长期以来一直采用电厂或发电机组大致平均分配发电量指标的办法,大小火电机组不论能耗高低,都享有基本相同的发电小时数,这种平均主义制约了市场在电能优化配置中的作用,影响节能减排。此次改革就是要遵循市场规律,让企业自主决策。

“一独立”是指推进交易机构相对独立,规范运行。景春梅认为,这实际上是还原了电网作为专门的电力输送通道的公益属性,把买卖电的职能交还给发电企业和用户,让电力交易更加独立,消除买卖双方“直接见面”的阻隔。

此外改革方案还明确了三个“强化”,即进一步强化政府监管,进一步强化电力统筹规划,进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

“纵观国际电力体制改革的历程,各国改革的模式、路径与本国的经济体制、能源资源禀赋、经济发展阶段、电力工业发展历程等密切相关,不存在某一固定模式。”国家发展改革委体改司巡视员王强说,管住中间、放开两头的体制架构符合国际电力市场化改革的基本特征,符合我国的基本国情和发展阶段,也是兼顾市场手段和政府作用在电力行业发挥功能的最佳方式。

“改革不可能一蹴而就,与其不切实际地追求‘一步到位’而踟蹰不前,不如‘小步快走’务实推进。此次改革方案是相当务实的，是电改的‘升级版’。”景春梅说，从还原能源商品属性、构建有效竞争的市场结构和市场体系角度看，这与2002年的方案一脉相承。

谁从电改中受益?

改革必然触碰利益，电改也将深刻影响电力产业链条上的每一个环节。

首当其冲的是电网。根据此次改革方案，电网将不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源,而是按照政府核定的输配电价收取过网费。

“这将改变电网公司以往靠从发电企业购电后,再出售给需求侧,从中赚取差价的盈利模式。”中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕认为，对电网输配电业务实行成本加收益管制方式,将使电网更加专注电网资产运营和提高输配电服务水平;同时,有利于激励电网企业降本增效,促进电网的良性发展。

电改对于电力产业链上下游也将产生利好。王强分析,发电企业可以通过降低成本、提高生产效率的方式，增强竞争力，争取更多的发电量和收入利润;电力用户更加便利，工业和商业电力用户拥有自主选择权，增强了市场中的议价能力，用户权益可以得到更好的保障。

曾鸣说,在发售电价由市场形成的竞争性电力市场中,售电侧放开将使售电商为客户提供更加高质量的服务以及更加低廉的供电价格以吸引更多用户,这些都将增加电力用户的福利。对于工业用户而言,改革方案鼓励其与发电企业直接交易,这将大大降低工业用户的用电成本。

此外，在居民用电方面，欧阳昌裕认为,从目前来看,居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电继续执行政府定价,居民用电价格将保持相对稳定。从长远看，随着售电主体的增加，老百姓也可能有更多的选择，能够追求更加个性化的服务。

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