寻觅油气改革突破口

文·张抗

以页岩气为代表的非常规油气发展快、潜力大，而非常规油气和常规油气的差别主要在技术上，故以此为整个油气体制改革的突破口非常合适，而川渝“页岩气勘探开发示范区”恰恰提供了这样的机会。

作为中国能源和经济体制改革的重要组成部分，油气体制改革目前呈现出相对滞后之势。油气生产远不能满足经济发展和能源结构优化需求，油气管理体制更与深化改革的形势难以互容；在油气发展战略上陷于被动的守势，穷于应付而难再有大的作为；三大油企“够大而不够强”，效率、资本回报率较低成为人们关注的对象，而因垄断和管理体制缺陷导致的贪腐窝案也成为人们诟病的焦点。

种种这些，这令业内人士颇为焦虑。人们议论纷纷：卡在哪里了？突破口在何处？怎样走上一条较为顺畅的改革之路。

9月13日，中国国企改革的总体框架文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式对外公布，再提“混合所有制改革”问题。混合所有制的目的是建立市场化的经营管理体制，但混合所有制改革的要点不止于“混合”本身，而是要通过它实现国有企业的资本多元化、管理体制现代化，使之更适合于市场化运作。目前的工作只是试探性的第一步，还要做更多更深入的工作才能达到深化改革的要求。

进一步说，混合所有制改革虽然涵盖了油气企业，但还未能反映出油气体制改革的特殊性。在此之外，还必须深入探讨油气工业体制所特有的、具体的问题。

关键在于上游

油气行业上游企业存在的前提是取得有法律保障的勘探开发区块。与此有关的法规规定油气属特殊矿种，由国家实行“一级管理”，其区块申请资格须经国务院批准。在条例颁布初期，中国只有少数几家单位(后来演变成现在的“三桶半油”)在进行油气勘探开发，于是便只有它们顺理成章地获得了区块申请资格。此后几十年，人们一直拘泥于这种对当时情况的解释，以致有人认为这就是上游行政垄断的法律依据，促成了“三桶半油”垄断全国油气矿权的局面，这种认识成为改革的明显障碍。

从促进改革的角度出发，国务院原来没批准不等于现在、尤其是下一步也不会批准。目前，国务院已把矿权管理交国土资源部负责，后者也可以在国务院授权下对准入资质做出符合现今实际和改革要求的解释。在深化改革中，上海自贸试验区的经验已逐步成为全国上下的共识，只要没列入负面清单便应是准许的。在上游区块的获得上，经注册登记的合法油气企业都应该有平等的区块申请资格。区块的获得要通过公开公正的招标程序，谁的勘探开发方案最能促进储产量的增长谁就能中标，这就是由市场决定资源配置。

在改革进程中，还有人想从企业资质上去限制“三桶半油”以外的企业获得申请矿权资格，其出发点是出于维护矿权秩序，但这显然违背了中外油气市场的客观发展规律，也不符合推动创新的指导思想。“页岩气之父”皮萨切克只是个搞过房地产的小农场主，倘若他因受到过多的限制而被拒于获得勘探权的大门外，他还能进行开拓页岩气的创新实践吗？引发深远影响的页岩气革命还能发生吗？

实现区块依法退出

按照中国相关法律法规，获得勘探开发区块的企业要在规定年限内完成相应工作量，未能完成的必须逐步缩小直至完全退出已占有的区块。换言之，企业不能占有大面积区块而不去充分地勘探、开发。但近30年来这些规定并没有真正落实，占有区块的企业没有按时报告工作，区块管理部门也没有按期检查区块投入的工作量，没能使过期或投入工作量不足的区块及时退出。

退一步说，即使主管部门想管此事，也缺乏相应规章具体赋权，更无相应的监管机构和专业人员。这就致使大量已探明储量长期被空置而迟迟不能投入开发。

还有一个情况需要注意，当初有关法规初订时所规定的区块最低投资量和实物工作量在现在看来已经偏低。在改革过程中应根据勘察开发的进展和要求，特别是物价长期上涨所带来的影响，调整最低投入标准。

不管按旧有规定还是按新的提高了的标准去检查己有区块，我们会发现有相当多的区块属于应依法缩减或收回的范畴。既使这个工作在未来三五年内分批进行，也会在近期释放出大量区块供公开招标，这也就迈开了对于打破上游垄断具有实际意义的一步。

公益性资料应共享

对于资源勘探开发区块持有者，全球主要国家都有要求其在保护商业秘密基础上按工作阶段上交地质和开发资料的规定。这些资料由专门部门进行管理，是属于国家的基础性、公益性的宝贵信息资源。从事涉及该地该项资源勘探开发的企业和相关研究者可以按照规定向管理部门申请获得这些资料，这对节约勘探开发和相应研究经费、减少重复工作提供了便利，对社会有益，同时也可以加快勘探开发进程。

在中国，类似的规定在油气资源管理中执行得非常不到位。因为对地质资料上交、保管、获得的有关规章不够完善、缺乏可操作性，各大油企长期未上交相关资料，致使新进入油气领域的企业无法在迅速掌握前人成果和认识的基础上开展新工作，增加了工作难度，浪费了大量资金，也减缓了勘探进程。

选准改革突破口

油气体制改革是对能源革命全局有重大影响的系统工程，也一定是复杂艰难且征途曲折的。为此，既需要有高屋建瓴的顶层设计，也要有逐步完善的实施细则。在分步实施中，首先选点进行试验是许多专题性研究的共性认识，而川渝“页岩气勘探开发示范区”恰恰提供了这样的机会。

以页岩气为代表的非常规油气发展快、潜力大，而非常规油气和常规油气的差别主要在技术上，从管理体制上看基本是一致的，故以此为整个油气体制改革的突破口非常合适。

不过，试验区必须落实到地区上。页岩油气在川、渝两地最为富集，两地政府有很高的积极性，所以多笔者建议将试验区设在这一地区。此外，这一地区也拥有致密（砂岩）油气、常规油气以及发达的油气中、下游产业链，在此进行深化改革试点可以取得影响全产业链、全国的经验，让这里成为油气体制改革的综合性试验区。

推动资源合理开发

川、渝两地共处于油气地质上的四川盆地及周缘，在类型上常规与非常规油气都有，在赋存层位上海相、陆相和海陆交互相都有，在产层的地质时代上晚元古代、古生代、中生代都有。在这样复杂的多种油气类型上取得进展，对进一步研究、勘探开发中国的非常规油气可起到典型的引路作用。

需要强调的是，因为常规与非常规油气可以共生于一个地区、一个区块，甚至同一层位的不同埋深处，所以常规与非常规的界限可能是过渡的，从矿种上把它们的勘探开发完全分割是不恰当的。更进一步说，油气与其他沉积矿产也有类似关系，尤以盐类、煤炭、铝土矿和地浸砂岩型铀矿最为明显。资源的综合勘探、综合开发、综合利用是合乎资源赋存客观规律的，也有利于提高经济效率。

中国已经陆续出台了不少法规鼓励从勘探开发入手的资源综合利用，但一直没能真正落实。因此，应该从综合试验区入手大力倡导不同类型的油气资源乃至不同种类地下资源的综合勘探与开发。

探索新型监管体系

体制改革是综合试验区的重点，需要关注的问题有很多。

最根本的是要理顺政府与市场的关系，实现政府归位、市场松绑。要在实践中逐步明确政府在油气产业引导和管理监督上的三张清单。“权力清单”上明确政府要管什么，法无授权不可为；“负面清单”上明确油气企业的准入条件，法无明文禁止即可为，除清单所列之外各类油气企业都应公平准入，打破行政性垄断；“责任清单”把政府各行为主体的职责明确、细化，法定责任必须为。有了这三张清单，就为充分发挥市场在石油工业各环节、各类企业中资源配置的作用创造了条件。

目前，油气作为特殊矿种由国家实行一级管理，在实践中已暴露出许多弊端。在政府机关编制已严格限定的情况下，要求中央部门管理监督大量的区块准入和退出转让，甚至数十上百家企业的运作是不现实的。改革中可以借鉴美国经验，试行中央和地方多级管理模式：矿权上一级登记、监管上分级实施。当然这就要涉及责、权、利的划分，如何既统一管理又调动各方面的积极因素，如何既实事求是照顾到各地的差别又防止地方分割和排他性的地区保护，如何防止繁杂的环节和互相推委，这些都需要通过实践逐步找到解决办法。

对于各界都十分关心的环境保护问题，将专业性相当强的油气环保与油气监管各设部门分割进行显然是不利的，是否可以统一或仅分成几大块进行操作，是值得探索和试验的。在这方面，目前在加强政府监管方面青岛市推行的综合执法网格化运作经验有值得借鉴之处。此外，也要给非政府机构对环境的监管留下一定空间。

前面已多次提到的法规不完善、缺乏可操作性等问题，也需要在综合试验区的实践中进行修改和补充。为此，要清理研究己有的法律法规，有的要新立，有的要补充修改。这一工作很难在短期内一次性完成，从马上就要进行的具体工作出发，首先涉及各项工作制度、章程等。对此可先采用过去由各大油企执行的一大批国标、行标和内部规章，而后再根据新形势、新经验予以肯定、修订和重新制订。

（作者系中国能源研究会常务理事、中华能源基金会(香港)高级顾问）

中国非常规油气产业联盟与中国能源网研究中心将于2015年12月10日在北京举办“2015非常规油气合作伙伴峰会暨非常规油气产业联盟年会”，详情请点击
http://www..com/subject/show_940.html