控制煤炭总量的四部曲

　　确保煤炭消费总量控制发挥积极作用，需正确处理改革、发展与稳定的关系，协调长期短期、整体局部利益，在跨区域跨行业利益补偿、职工安置、完善社保体系、资产与银行坏账处置等方面统筹考虑。

　　上半年，国家发改委、环保部、国家能源局印发了关于《加强大气污染治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案》的通知。与发达国家普遍进入油气时代，部分发达国家开始进入可再生能源时代相比，我国煤炭消费总量过大、比重过高，这是造成生态环境破坏严重、能源利用水平不高的根本原因。

　　现实：应对治霾产能压力

　　受我国“以煤为主”资源禀赋影响，煤炭长期在我国能源生产和消费中居于主体地位。2014年，我国煤炭消费总量达28.1亿吨标准煤，居世界第一位，占全球煤炭消费总量的一半以上。控制煤炭消费总量，是当前推动能源生产和消费革命的首要任务，也是应对严峻的大气污染形势、突出的产能过剩压力的现实之举。

　　从民生角度而言，近年来，全国大面积、常态化的严重雾霾污染，直接威胁到多数人口的生存条件，成为最紧迫的民生问题。能否尽快有效治理，已经成为影响社会稳定、考验执政能力、关系国际责任的重大挑战。尽管雾霾成因比较复杂，受多种污染物、地理气候条件等综合作用影响，但其与化石能源消费特别是煤炭消费强度过高直接相关。2012年，我国单位国土面积煤炭消费量为367吨/平方千米，是美国的4倍左右，其中京津冀、长三角地区分别达美国的19倍和25倍。我国各种主要污染物排放总量过高，已经远远超过环境容量。要实现大气环境质量根本好转，我国二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放要实现“数量级”下降，由目前的千万吨水平降到万吨水平。在这种背景下，不仅要进一步强化污染物排放终端治理，更要从源头上大幅削减煤炭消费总量。未来一段时期，“环境优先”将成为我国能源发展的重要前提，对煤炭消费总量增长形成直接约束。

　　从经济领域来看，我国长期依靠投资为主的粗放型增长方式，造成许多行业产能过剩问题突出。伴随宏观经济增速放缓、PPI持续负增长，工业各行业产能过剩矛盾进一步加剧，许多行业已经出现绝对过剩。不仅消费侧钢铁、水泥、电力等高耗能行业产能普遍过剩，生产侧煤炭产能也呈严重过剩态势。目前，我国已建和在建的煤炭生产能力超过50亿吨，远远大于市场需求。“十三五”时期，在能源需求增速明显放缓背景下，许多地区和企业仍把产能扩张作为拉动经济增长、维持市场份额的主要途径，造成我国能源发展陷入低水平、数量竞争的“囚徒困境”，对发展方式转变带来严重不利影响。从长远来看，推动化解过剩产能，需要逐步完善能源价格形成机制、推进外部成本内部化、改革政府管理、营造公平竞争环境、建立退出机制等。但在当前一段时期，结合我国现阶段国情和市场环境条件，积极发挥政府行政手段作用，加强煤炭生产和消费总量控制，是弥补“市场失灵”、打破产能过剩僵局的有效途径。特别是，为片面追求经济增长，许多基层地方政府实际上是煤炭生产和消费能力扩张的重要推手。强化煤炭消费总量控制，也有利于从根本上引导各级政府发展观和政绩观有效转变。

　　行业：约束高耗能用能

　　目前，我国煤炭消费约90%集中在电力、钢铁、水泥、化工等高耗能行业。与发达国家相比，我国高耗能行业煤炭消费量过大、消费结构不合理、能源利用方式整体粗放、行业内部企业间发展差距较大，在降低煤炭消费总量、提升行业发展质量水平方面有较大潜力。钢铁方面，我国粗钢生产能力居世界第一位，一些企业单体工序能耗已经达到世界先进水平，但行业整体水平仍然较低，与国际先进水平相差约20%。电力方面，我国既有全球最先进的超超临界发电机组，供电煤耗仅276克标准煤/千瓦时，还有大量的落后火电机组，供电煤耗达380～500克标准煤/千瓦时，行业内部结构调整、优化升级的空间巨大。

　　控制煤炭消费总量是实现工业转型升级的重要途径。目前，我国高耗能行业发展整体进入峰值饱和阶段，继续依靠产能扩张难以为继，“去产能”成为行业转型发展的内在要求，加强内部挖潜、增加产品附加值将成为未来我国高耗能行业发展的主要内容。控制煤炭消费总量的目的，并不是限制高耗能部门的发展，而是通过强化外部资源约束，促进高耗能部门优化升级，实现增产不增能、增产少用能。

　　出路：构建绿色低碳体系

　　煤炭消费总量控制在市场条件下不会自然发生，一方面，需要政府总量控制目标、环境质量标准等政策约束，另一方面，更需要完善的市场机制，特别是价格信号发挥有效作用。由于我国煤炭资源丰富、供应稳定，加之能源系统发展的惯性，在较长时期内，煤炭由于价格低廉仍然具有一定的市场竞争力。以火电为例，虽然电力需求增速缓慢，发电小时数不断下降，但由于煤炭价格下降明显，煤电装机增速仍然较快。目前，全国火电机组核准在建规模达1.9亿千瓦，已发路条约2亿千瓦，明显大于市场需求，能源结构优化不进反退。

　　加快构建绿色低碳的能源体系，需要严格限制火电发展规模，积极发展天然气、核电、可再生能源等，以较低的能源成本，提供清洁稳定的电力供应、替代能源供应，这是市场经济条件下实现煤炭消费控制的基础。长远来看，一方面，要加快煤炭利用外部成本内部化，包括严格控制科学产能规模，提高资源税、环境税标准，加快出台碳税等;另一方面，要加快发展核电、天然气，不断扩大水电、风电、太阳能等利用规模，构建有竞争力的绿色低碳能源供应体系。

　　保障：完善政策体系

　　煤炭消费总量控制不能一蹴而就，是一项涉及经济社会诸多方面的复杂系统工程。一直以来，我国能源基础设施主要建立在化石能源开发利用的基础上，实现绿色低碳系统转型意味着要对整个能源生产消费体系实现根本性变革。发达国家经验表明，可再生能源大规模取代传统化石能源往往需要较长历史过程，中间甚至可能出现反复。近期，我国虽然各类非化石能源发展迅速，但仍普遍存在资源条件、市场容量、经济有效性等诸多制约，弃风、弃光等问题突出，推动可再生能源尽快成为能源供应主体，还需要在补贴政策、储能技术、调度机制等方面不断完善。

　　作为转轨中的发展中大国，我国城乡区域差距显著，控制煤炭消费总量往往涉及区域、行业重大利益关系调整，也需要妥善考虑综合政策保障体系。目前，我国许多地方的经济增长主要建立在煤炭及相关产业基础上，山西等地区工业产出的90%以上来自煤炭及相关高耗能产业。同时，大量分散的燃煤利用很多与居民采暖、生活等直接相关，加快推动“煤改气”、“煤改电”也涉及与保障低收入群体合理用能需求关系问题。特别是，目前我国煤炭行业直接就业人数超过580万人，包含相关高耗能行业的就业总人数超过数千万人，在推进能源生产和消费变革过程中，妥善处理能源结构调整、行业发展转型与社会稳定、就业增长之间的关系，也需要在跨区域、跨行业利益补偿、职工安置、完善社保体系、资产与银行坏账处置等方面统筹考虑，推动控制煤炭消费总量长期整体利益与局部、个体利益调整尽量协调一致，确保煤炭消费总量控制对能源结构优化、工业转型升级、全面小康和现代化建设发挥有力支撑和积极促进作用。