加快推进天然气价格市场化的五大着力点

近日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》正式发布，其中对天然气价格改革做出有时间表和路线图的整体改革谋划，显现要加快推进天然气价格市场化。

中共十八大特别是十八届三中全会以来，天然气价格改革进程明显加快。近日，在天然气产业链结构改革（又称天然气体制改革）推出前，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》正式发布，其中对天然气价格改革做出有时间表和路线图的整体改革谋划，显现要加快推进天然气价格市场化。笔者就具体措施，提出五大着力点建议。

第一，抓住改革“窗口期”，使天然气产业链结构改革与价格改革相互促进。中国天然气产业链2004年年底进入快速发展阶段以来，天然气供应整体偏紧。随着经济进入“新常态”和国际油价一路走低，中国天然气供应从今年开始整体过剩，价格具备大幅下行空间，且可能持续几年；加之，党的十八大后凝聚起全面深化改革共识，提供了加快推进产业链结构改革的难得“窗口期”。一方面，通过推进产业链向竞争型结构演变，为天然气价格市场化奠定坚实基础，后者是前者的结果。而产业链上游供气主体多元化和“实行网运分开”是形成竞争型产业链结构的关键所在。

另一方面，2005年年底开始，中国天然气价格形成机制改革主要经历了从出厂环节建立“理想起步价”（指天然气价格与可替代能源价格的比价合理）到省级门站环节建立“理想起步价”，整个改革基调是政府模拟市场。由此形成的价格，加大了市场在资源配置中的作用；同时，随着产业链下游市场规模扩大，产业链上如调峰气价、交叉补贴等一些价格扭曲问题仍在日益积累，政府模拟市场的固有缺陷开始显现。加快天然气价格市场化改革，为产业链可持续发展和结构改革注入内生动力，以前者促进后者，使两者改革相互促进。

第二，以价格联动和调峰气价等为突破口，尽快全面理顺天然气价格。经过2013年开始的三年连续气价调整，天然气与替代能源的比价关系偏低局面已经发生改变、甚至逆转，现在更多的是天然气价格难以下降。2006年起，各地开始探索建立天然气下游用气价格与上、中游价格联动机制，目前，非居民用气价格的联动机制已经建立起来。但居民用气的价格联动机制在个别地区没有建立，如宁夏2012年5月在听证后，否决了建立价格联动机制的尝试；已经建立的价格联动机制与新的居民用气阶梯价格制度如何衔接，缺乏明确说法，从近日北京的听证方案看，衔接也不尽合理。天然气的调峰气价制度缺失和交叉补贴现象严重，也成为全面理顺天然气价格突出难题，两者有内在联系，随居民用气阶梯价格制度的建立，替代能源和天然气国际市场价格的持续走低，特别是若今年四季度天然气价格下调，如保持居民用气价格不动，交叉补贴现象则可以大幅度缓解，也相当于天然气调峰气价获得推动，如果一档气价保持价格联动，二档和三档气价保持与一档气价当初的比例，这才是调峰气价制度获得推动。

第三，以管网等基础设施建设、运营规则和供气主体多元化为突破口，加快放开天然气气源和销售价格。中国天然气产业链未来十年仍处于快速发展阶段，管网、气库等基础设施仍需大量建设，从规划、建设就要实现投资主体多元化，基干线管道之外的基础设施准许民营企业等控股，但运营实施新规则，使增量部分改革一步到位，极个别确有需要，才实施有期限豁免；对存量管网等基础设施的改革可以设置过渡期和过渡形式，但不宜超过8年。以多管齐下，推动供气主体多元化，可从增多天然气进口商、坚持非常规资源市场准入多元化，以及加大常规存量资源混合所有制改革为抓手。按照国家发改委说法：天然气占消费总量，实行市场调节价的为40%，则受到政府控制价格的为60%。但笔者观察，目前供大于求局面下，后者价格“黏住”了前者价格。可利用近1年来的供大于求局面，选择东部沿海地区，优先试点放开天然气气源和销售价格，经过3年左右试点，择机向其他地区推进，再用2年至3年时间逐步推开。

第四，以规范管网等基础设施服务定价为突破口，合理制定天然气管网输配价格。在未来十年，省级区域管网、城市配气管网、储气设施、液化天然气（LNG）接收站等将获得快速发展，按照最新《中央定价目录》，这些基础设施如需政府定价，则由地方政府定价。以前两者为例，目前各地缺乏统一定价规范，成本核定五花八门，回报率也缺乏明确标准，省级区域管网回报率明显偏高问题突出，而很多城市配气管网回报率偏低，导致长期安全隐患，储气设施定价体系亟待建立；随着跨区域管网风险的下降，其回报率目前看也已偏高，基干线管道联网后如何定价也急需探索。中央政府应分类建立统一规则，规范管网等基础设施服务定价，为降低天然气输气管网价格、适当提高配气管网的价格，打牢规则基础。

第五，通过财税制度手段，理顺天然气价格，推动区域用气市场协调发展。目前的“市场净回值”等定价方法，西部、特别是西部产气区用气价格偏高，在经济下行压力下，矛盾更突出。而西部天然气区域市场起步晚，尽管天然气消费量快速增加，但用户对其价格敏感、承受力低，对低价气严重依赖。如何使中国西部的下游区域市场（尤其是产气区）用户能够使用并支付得起天然气，使下游区域市场平衡持续地扩张，这是产业链可持续发展过程中需要面对的问题。可以通过择机提高资源税率，和通过中央政府的转移支付形式，加大西部下游区域市场（尤其是产气区）高效、环保用户的用气补贴等，实现不直接“扭曲”天然气市场价格的前提下，推动区域用气市场等协调发展。

（作者：刘毅军 为中国石油大学（北京）教授）