新《大气污染防治法》：超越治霾

历经多年的研究讨论和全国人大三次审议之后，《大气污染防治法》修订草案日前在最高立法机关获得通过，这是我国环境法治建设的一件大事。《大气污染防治法》的修订过程恰逢雾霾频发并对人们的日常生活造成较大困扰之时，于是在治霾方面被寄予厚望，甚至在很多场合被简称为“雾霾法”。当最终通过的修订草案通过审议并发布后，我们发现，此次通过的2015年《大气污染防治法》虽与“清洁空气法”尚存差距，但无疑在一些方面已经超越了“治霾”理想，较2000年《大气污染防治法》相比具有相当大的进步。

新法的条款数量从2000年《大气污染防治法》的66条增加到如今的129条，在篇章结构上增加了“大气污染防治标准和限期达标规划”“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”，并对“法律责任”章节做了大量的细化和补充，修改幅度相当大。就具体内容而言，修订后的《大气污染防治法》的进步主要体现在如下几个方面。

在立法目标上，明确“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”。这与2000年《大气污染防治法》相比，理顺了目标与手段之间的逻辑关系，是一个实质性的进步。同时，新法规定，环境保护主管部门对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核;省级人民政府则对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。基于此，无论是对重点区域大气污染联合防治在法律层面的确认，还是新增或者修订关于燃煤、机动车、船舶、挥发性有机污染物等污染源和污染物的内容，抑或对政府责任的强化，都顺利成章。就此而言，称该法已具备“清洁空气法”的雏形，并不为过。

在治理思路上，明确“坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和地方各级布局，调整能源结构”。这一规定呼应了2014年修订的《环境保护法》规定的“保护优先、预防为主”原则。在大气污染防治方面将调整能源结构以法律的形式上升到前所未有的高度，亦表明对大气污染的成因及其防治手段的更加深刻的理解。同时，在加紧推动“能源法”立法进程的背景下，《大气污染防治法》明确源头治理和调整能源结构，实际上与这一正在制定的能源基本法形成关照呼应之势，有助于污染防治法与产业调控法在立法目标和法律机制层面形成互补和互动。

在“治霾”手段上，规定了重点区域大气污染联防联控和重污染天气的应对措施。目前的大气污染呈现出大面积区域污染的态势，各种类型的污染相互叠加，雾霾问题亦越来越困扰着很多大中城市。为此，新法设专章规定了“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”，规定除了加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治外，还对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制，并对重污染天气监测预警体系、应急管理体系、大气环境质量预报、应急处置等问题作出了规定，以此回应“治霾”呼声。

在法律制度和法律机制上，修订后的《大气污染防治法》针对一些重要的法律制度作出了完善。以排污许可制度为例，2014年《环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。这较之于1989年《环境保护法》仅明确规定在两控区对二氧化硫发排污许可证相比，对排污许可制度的规定更加完善。修订后的《大气污染防治法》第十九条在此基础上作出了进一步规定：排放工业废气或者该法规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。这实际上与《环境保护法》相呼应，在大气污染防治领域对排污许可制度进一步完善。又如，修订后的《大气污染防治法》明确规定了产品质量标准与大气污染防治要求相衔接的机制。特别是其中有关燃油质量的要求，是应对机动车大气污染的重要措施。

在法律的可执行性方面，亦有所提高。法律责任条款数量增加即是体现。另外，一个突出的变化是呼应2014年《环境保护法》，明确规定了适用按日连续计罚的情形：未依法取得排污许可证排放大气污染物的;超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的;通过逃避监管的方式排放大气污染物的;以及建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。这样的规定意味着突破了2000年《大气污染防治法》规定的“最高不超过50万元”的处罚上限，有助于解决“守法成本高、违法成本低”的问题。

在肯定上述进步方面的同时，也应看到此次修订的《大气污染防治法》并非善尽美。一是有些规定可操作性不强。例如，新法中规定了诸多鼓励和支持性措施，但对于如何“鼓励”和“支持”，却语焉不详。再如，第九十五条规定任何单位和个人不得擅自向社会发布重污染天气预报，但对于何为“擅自”、何为“发布”、何为“预警信息”，却没有明确的解释。这种法律规定上的模糊性直接影响着法律实施的有效性。又如，在最终通过的文本中删去了两次征求意见过程中引起较大争论的机动车限行的规定，但保留了鼓励停车三分钟以上熄灭发动机的规定。这样的在法律实施层面操作性不太强的规定可能更适合规定于政策性文件之中。二是有些规定的实施效果有待实践检验。例如，重点区域大气污染联合防治的重要措施之一是第八十六条规定的联席会议机制。这套机制实际作用的发挥程度，很大程度上取决于重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府确定的牵头的地方人民政府的主动性和协调能力。三是与现有相关立法的衔接不足。例如，修订后的《大气污染防治法》关于按日连续计罚的规定限于第一百二十三条规定的四类情形，这些情形是否完全呼应了《环境保护法》的规定，亦值得深入思考。

总体而言，新修订的《大气污染防治法》尽管存在一些缺憾，但其在各方面的进步不容忽视。对于这样一部来之不易的超越了治霾理想的《大气污染防治法》，其实施效果值得期待。