新形势下的“全额保障性收购”

时隔17年，新版《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》于2024年2月5日经国家发展与改革委第9次委务会议审议通过，自2024年4月1日起正式施行。

在北极星太阳能光伏网、北极星储能网举办的2024分布式光储创新峰会上， 国网能源研究院资深专家李琼慧对新出台的《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》进行了详细解读。她指出，随着新型电力系统建设的不断推进和电力市场化改革的深入发展，新版监管办法出台是推动新能源可持续高质量发展的必然举措。该办法与2007年版的监管办法和国家发改委能源局出台的全额保障性收购相关政策一脉相承，同时也适应可再生能源发展的宏观环境、行业形势和市场环境下可再生能源电量收购方式的深刻变化对相关条款进行了调整。就全额保障性收购的要求而言，要求不是降低，而是更加严格，体现了通过推动新能源开发规划与运行消纳的协同，从而实现开发规模和利用水平的协同政策导向。

背景：新能源由“量”变到“质”变

为促进可再生能源并网发电，《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》自2007年9月1日起开始试行。此版文件规定，电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量。

然而，相比2007年，当下的新能源发展已进入新的发展阶段，显著特征是在电力系统乃至能源系统的地位实现了第一阶段的“量”变到“质”变的跃升。

从规模上看，截至2023年底，全国全口径发电装机容量29.2亿千瓦，其中，可再生能源装机14.7亿千瓦，占比超过一半，风电、光伏发电新增装机合计达到2.91亿千瓦，累计装机突破10亿千瓦。

而质变的标志性特征是电量渗透率。2023年，我国可再生能源发电量占比达到31.8%，其中风光发电量占比达到15.8%，青海、甘肃等省份新能源发电量占比甚至远远超过这一比例。

当然，远不止此。无论是全球能源转型的共同目标，亦或新能源所承担的改善生态环境、农村能源革命等重任，包括沙戈荒大基地、源网荷储一体化、分布式，未来新能源集中与分散并举、大规模发展的前景毋庸置疑。

基础：政策环境和市场环境已今非昔比

从政策角度而言，可再生能源电量收购的管理也早已逐步变化。

据介绍，我国可再生能源政策的重要依据《可再生能源法》最早于2005年出台，2006年正式实施，2009年颁布修正案。而2007年的《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》显然与2009年的《可再生能源法》修正案不相适配。

2016年，为贯彻落实《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9 号）及相关配套文件要求，依据2009年修订后的《可再生能源法》，国家发改委印发《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源〔2016〕625 号）。不同于2007年政策的全额收购，625 号文明确各电网企业和其他供电主体承担其电网覆盖范围内符合要求的可再生能源发电项目全额保障性收购的实施责任。

2023年9月，《十四届全国人大常委会立法规划》发布，共130件，包含三类。其中，《可再生能源法（修改）》列入十四届全国人大常委会立法规划第一类项目，目前已启动多项立法相关研究。按照规划进度，2025年新的《可再生能源法》即将正式出台。

此外，绿色电力证书制度不断完善。今年初，三部委印发《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》，绿证与能耗双控政策衔接，生产侧与消费侧政策贯通取得新突破，将进一步激发用户市场消纳新能源的积极性。

与此同时，电力市场化改革加快推进深化。2021年，发改价格〔2021〕1439号文，即《国家发展改革委关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》取消工商业目录电价；发改办价格〔2021〕809号文《国家发展改革委办公厅关于组织开展电网企业代理购电工作有关事项的通知》建立电网企业代理购电机制。自此，包括可再生能源在内的上网电量收购方式也由电网公司“统购统销”转变为电网企业、售电企业、电力用户等多市场成员共同承担。

电力现货市场加快推进，两个重磅电力现货市场文件《发改能源规〔2023〕1217号关于印发电力现货市场基本规则（试行）》（发改能源规〔2023〕1217号）、《进一步加快电力现货市场建设工作的通知》（发改办体改〔2023〕813号）相继出台，山西、广东现货市场率先转入正式运行。新能源市场交易规模不断扩大。根据国家能源局数据，2023年新能源市场化交易电量占新能源总发电量的47.3%。

此外，从国外政策调整趋势来看，发挥市场配置资源作用，完善现行市场机制促进新能源消纳已是大势所趋。

IEA研究也表明，在不考虑增加系统灵活性投入的前提下，电力系统消纳新能源存在临界渗透率，新能源接入规模超过临界渗透率，将出现弃电。丹麦等国家学者提出“经济弃电”概念，即避免消纳新能源产生超额成本。新能源利用率应该是系统经济运行的结果。

影响：更严格、更符合市场化

综合来看，可再生能源电量收购新政实际是对2007年政策的修订完善，也是2016年《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源625号文）等一系列保障性收购相关政策的一脉相承，同时也适应可再生能源发展的宏观环境、行业形势和市场环境的变化对相关条款进行了调整。

一是新版《监管办法》与2016年发改能源625号文的适用范围、符合全额保障收购范围的项目应满足的条件基本一致。即符合全额保障性收购范围的项目应满足符合可再生能源开发利用规划、依法取得行政许可或者报送备案、符合并网技术标准。但同时，将消纳责任的主体由电网企业调整为电力市场相关成员，包括电网企业、电力调度机构、电力交易机构、发电企业、售电企业和电力用户等市场相关成员。

二是新版《监管办法》延续625号文的提法，可再生能源发电项目年发电量（上网电量）包括保障性收购电量和市场交易电量。但同时关于全额保障性收购电量和市场交易电量的定义有调整，625号文根据合同类型来区分电量，新版《监管办法》则是从承担义务的主体来区分。新政强调，保障性收购电量是指按照国家可再生能源消纳保障机制、比重目标等相关规定，应由电力市场相关成员承担收购义务的电量，市场交易电量是指通过市场化方式形成价格的电量，由售电企业和电力用户等电力市场相关成员共同承担收购责任。

对于未达成市场交易的电量，新政也做了责任分工，电网企业、电力调度机构可按照相关规定采取临时调度措施充分利用各级电网富余容量进行消纳。

三是2024年版《监管办法》与2007年版《监管办法》监管的主要监管内容基本一致，但也有变化。2024年版适应新能源进入平价时代和市场化改革的推进，取消了电力监管机构对可再生能源发电电费结算的情况实施监管的条款。

在李琼慧看来，新政对全额保障性消纳的监管更加严格、也更符合市场化改革的趋势。在市场环境下，新能源的高质量发展更多是要通过推动新能源开发规划与运行消纳的协同，从而实现开发规模和利用水平的协同。

( 来源: 北极星太阳能光伏网（独家） 作者: 北极星 )