自然资源部：启动2023年卫片执法 严查非农建设占用耕地

2月20日，自然资源部办公厅关于开展2023年卫片执法工作的通知。

文件要求要依法严肃查处不符合高质量发展要求的非农化建设违法占用耕地问题，尤其是违反国土空间规划和“三区三线”有关规定，违法占用永久基本农田和生态保护红线问题，依法严厉打击非法开采稀土等战略性矿种的违法行为。

此外，要精准提取卫片执法图斑。部组织有关单位以民政部公布的最新县级行政区划为基本工作单元开展图斑提取工作。按照遥感影像图斑“分类分级”管理的要求，将日常土地卫片执法图斑分为“新增非农建设类”“其他新增建设类”“其他变化类”“年度内持续变化类”四大类。其中，“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑属于年度内疑似有实质性新增非农建设占地行为的图斑，要重点监测监管。

准确开展合法性判定。各级自然资源主管部门要依据相关法律法规政策和《土地卫片执法图斑合法性判定规则（2023年修订）》《矿产卫片执法图斑填报指南（试行）》等，准确判定图斑合法性，并对判定结果负责。对“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑，一般不得判定为其他类用地。县级自然资源主管部门及其派出机构是卫片执法图斑合法性判定的主体，对判定结果的准确性负直接责任。

原文如下：

自然资源部办公厅关于开展2023年卫片执法工作的通知

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，中国地质调查局及部有关直属单位，各派驻地方的国家自然资源督察局，陕西、黑龙江、四川、海南测绘地理信息局，部机关各司局：

为深入贯彻落实党的二十大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹好发展和安全、发展和保护的关系，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，以高质量自然资源执法工作助力经济社会高质量发展和乡村振兴，部决定开展2023年卫片执法工作。现将有关事项通知如下。

一、工作目标

通过部署开展卫片执法工作，推动地方各级自然资源主管部门早发现、早制止、严查处各类自然资源违法行为。聚焦耕地和矿产资源保护，突出重点，依法严肃查处不符合高质量发展要求的非农化建设违法占用耕地问题，尤其是违反国土空间规划和“三区三线”有关规定，违法占用永久基本农田和生态保护红线问题，依法严厉打击非法开采稀土等战略性矿种的违法行为。科学评估区域自然资源管理秩序，推动落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地保护红线，严守资源安全底线，维护资源资产权益。

二、工作原则

（一）坚守真实性。坚决依法依规开展图斑合法性判定和违法行为查处整改，据实填报核实结果。坚决杜绝明知故犯、谎报瞒报、弄虚作假、虚假整改等行为。

（二）狠抓准确性。全流程加强业务指导培训，全面提高卫片执法各环节业务人员能力水平和职业素养，强化成果质量管控，坚决杜绝因业务不熟、操作失误、消极应付等导致卫片执法成果质量降低。

（三）提高时效性。进一步逐级压实责任，科学合理安排工作进度，优化卫片执法工作各环节高效衔接，强化各环节工作进度管控，严防工作脱节、超时作业等问题。加强与国土变更调查、耕地卫片监督等相关工作衔接，减少基层执法人员核实、举证、填报等事务性工作，尤其是重复性工作。

（四）聚焦工作重点。聚焦耕地保护，重点打击恶意违法占用耕地、特别是违法占用永久基本农田的新增非农建设行为；聚焦生态保护，重点打击生态保护红线内违法违规采矿严重破坏生态环境行为；聚焦保护能源资源安全，重点打击违法开采战略性矿种行为。

三、工作任务及时间安排

（一）合理采集遥感影像，科学制作下发卫片执法图斑。

1.加强遥感监测。部组织有关单位按照相关要求，将不同省份的遥感影像覆盖周期分为“月度覆盖”“双月度覆盖”“季度覆盖”。一个覆盖周期内，下发的遥感影像覆盖率不超过200%。另外，针对13个粮食主产区省份和5个耕地保有量较大省份，实现年度内上、下半年各一次耕地范围全覆盖亚米级遥感影像监测（详见附件1）。对长期未能采集到光学卫星遥感影像的地区，探索采取雷达卫星、无人机等方式补充监测。

2.精准提取卫片执法图斑。部组织有关单位以民政部公布的最新县级行政区划为基本工作单元开展图斑提取工作。按照遥感影像图斑“分类分级”管理的要求，将日常土地卫片执法图斑分为“新增非农建设类”“其他新增建设类”“其他变化类”“年度内持续变化类”四大类。其中，“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑属于年度内疑似有实质性新增非农建设占地行为的图斑，要重点监测监管。除有其他特殊要求外，对老城区、镇街、社（区）等建成区、人类活动明显稀少地区和冬季北方地区，以及不属于土地卫片执法工作范围的变化，一般不予提取。

部组织有关单位利用高清卫星遥感影像制作矿产卫片执法图斑，监测和发现重点矿种、重要区域、硐采等矿产资源违法行为。对涉及采矿用地地类的日常土地卫片执法图斑，将同时作为矿产卫片执法图斑使用。

通过年度国土变更调查等发现年度内疑似有实质性新增非农建设占地行为，但未能纳入日常土地卫片执法图斑下发的，将作为补充图斑，纳入后续监管工作范围。

3.分析图斑管理信息。图斑地类信息按照《自然资源部办公厅关于明确土地卫片执法地类套合统计规则的通知》（自然资办函〔2022〕974号）要求进行套合认定。“三区三线”成果已纳入国家级国土空间规划“一张图”，《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》已批复，永久基本农田信息使用“三区三线”新划定的国家永久基本农田数据库进行套合认定。国土空间规划已经批复并纳入国家级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的地区，规划信息使用部审核入库的数据进行套合认定，其他地区使用经依法批准的土地利用总体规划数据库进行套合认定。图斑涉及的用地、用矿等审批信息，分别与上月报部审核后的审批备案信息进行套合认定。相关管理信息动态更新的，新下发的图斑套合认定方式按月更新。

4.多途径下发图斑。部有关单位要按卫片执法工作技术支撑机制有关要求，通过执法综合监管平台和“国土调查云”及时下发卫片执法图斑信息。

有条件的地区可自主制作下发卫片执法图斑，作为部层面统一组织开展卫片执法工作的补充。

（二）认真组织核实，及时准确填报图斑信息。

1.多种方式开展核实。省级自然资源主管部门要组织市县两级自然资源主管部门对部下发的卫片执法图斑进行核实，加强相关业务培训，指导基层工作人员规范采集现场照片、视频等资料。有条件的地区，可通过政府购买第三方服务方式辅助开展卫片执法图斑核实工作。

2.准确开展合法性判定。各级自然资源主管部门要依据相关法律法规政策和《土地卫片执法图斑合法性判定规则（2023年修订）》《矿产卫片执法图斑填报指南（试行）》等，准确判定图斑合法性，并对判定结果负责。对“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑，一般不得判定为其他类用地。县级自然资源主管部门及其派出机构是卫片执法图斑合法性判定的主体，对判定结果的准确性负直接责任。对审核不通过图斑重新作出合法性判定的其他各级自然资源主管部门，对自身作出的合法性判定结果负直接责任。

对涉及违法占用耕地的地块，必须同时判定“是否属于新增农村乱占耕地建房问题”。

3.及时准确填报相关信息。省级自然资源主管部门总体上要按照“月清”工作要求，组织地方如实开展填报工作。每个月月底前，省级自然资源主管部门按要求完成内业抽查和外业核查后，可利用执法综合监管平台或“国土调查云”（鼓励一个省份内统一使用一个平台）向部上报上一个月20日（含）前部下发的“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑合法性判定结果及相关举证材料；7月31日前，按要求完成省级审核后，一并上报部6月20日（含）前下发的“其他新增建设类”“其他变化类”图斑相关信息。2024年2月29日前，省级自然资源主管部门按要求完成省级审核后，将全年日常卫片执法监管成果和报告报部。一般不得申请延期。使用省级自主平台填报的，要加强与部填报平台的对接，并按上述时间要求，完成填报信息的汇交工作。

涉及军用土地的，省级自然资源主管部门每半年以机要件单独上报一次，由部汇总后统一移交中央军委后勤保障部军事设施建设局。

（三）严肃查处违法行为，规范执法行为。

1.严肃查处违法行为。部下发的卫片执法图斑是通过遥感监测判读反映的地表变化情况，各级自然资源主管部门不得将其直接作为行政处罚的依据。对经判定确实存在自然资源违法行为的，地方各级自然资源主管部门要严格按照相关法律法规和《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》有关规定及时制止，依法依规查处；涉嫌犯罪及违法违纪应当追究党纪政务责任的，应当依照有关规定移送有权机关处理；对于属于林草、农业农村、水利等其他部门职责范围的违法行为，要按有关规定及时移交相关部门处置。对违法情节严重，造成生态环境严重损害，社会影响恶劣的重大典型案件，省级自然资源主管部门要采取直接立案查处、挂牌督办等方式严肃处理，并向社会公开。

2.严格规范公正文明执法。各级自然资源主管部门在工作过程中要秉持以人民为中心的理念，依法依规严格规范开展核实取证、调查处理等工作。要加强与支持乡村振兴和农村一二三产业融合发展等政策的衔接，区分不同违法情形和违法性质，分类处理。不得以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。不得以权谋私、吃拿卡要。不得确定不切实际的目标，搞形式主义，增加基层负担。不搞简单化，“一刀切”。

（四）组织内业抽查，开展质量评价。

1.按月开展内业抽查。省级自然资源主管部门要在按月上报本地区卫片执法图斑相关信息前，分类组织开展内业抽查。要采取明确单位正式工作人员作为内业抽查、外业核查负责人等措施，压实抽查、核查责任。对“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑，省级内业抽查图斑的耕地面积占同期部下发的上述两类土地卫片执法图斑涉及耕地总面积的比例不得低于80%。对采取拆除复耕方式落实整改的图斑，应进行100%审核。其中，对拆除复耕涉及永久基本农田或生态保护红线5亩以上、耕地10亩以上的图斑，省级须出具内业审核意见。对矿产卫片执法图斑，省级自然资源主管部门要进行100%审核。对内业审核不通过的图斑，上级自然资源主管部门应及时退回，并督促下级自然资源主管部门限期纠正后逐级审核上报。下级自然资源主管部门无正当理由拒不修改的，上级自然资源主管部门可直接作出合法性判定并作为统计依据。

2.明确差错率评估方法。部组织有关单位采用内业抽查和“互联网+”在线核查的方式，对省级上报的“月清”图斑数据开展内业抽查工作，重点抽查“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑。对部内业审核不通过的图斑，应于退回之日起，经省级自然资源主管部门组织复核纠正或重新举证后，按“月清”时限要求报部。部将进行内业复核，并根据最终的认定结果分别计算日常差错率和年度差错率（详见附件2）。

（五）组织外业核查，紧盯重点问题。

对疑似违法占用耕地100亩、永久基本农田或生态保护红线50亩以上的“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑，疑似违法开采面积达到10亩以上的矿产卫片执法图斑，以及拆除复耕涉及永久基本农田或生态保护红线10亩以上、耕地50亩以上的图斑，省级自然资源主管部门须逐一组织实地核查，出具核查意见，明确核查责任人；对违法问题严重或卫片执法成果质量较差、差错率较高的县（市、区），要组织开展全面核查；对外业核查不通过的图斑，要通过卫片执法信息系统退回地方纠正后逐级审核上报，并督促整改。部将根据需要组织有关单位开展外业核查工作，检验地方卫片执法成果的真实性、准确性。部外业核查最终的认定结果将直接计入年度差错率。

（六）加强预警提醒，指导督促整改。

省级自然资源主管部门要建立卫片执法发现违法问题台账，实行问题整改销号管理，督促指导地方加快落实整改，直至彻底消除违法状态。要全面落实“两平衡一冻结”制度，对违法占用耕地从事非农建设的，先行冻结违法用地所在地储备库中的补充耕地指标，查处整改完成后解除冻结。对新增建设用地违法占用耕地面积比例达到或接近全年度问责标准地区以及矿产资源违法严重地区，要及时发函提醒，必要时报请省级人民政府严肃开展约谈。部也将开展研判，警示提醒。

（七）深化卫片执法成果应用，形成监管合力。

1.严格年度评估。2023年继续沿用2021年卫片执法工作问责比例计算方法进行评估。已经国务院委托行使用地审批权的试点省份，在评估省级地区土地管理秩序、核实问责条件时，国家级重大基础设施项目违法用地不予扣减。除此之外，经各级自然资源主管部门内业抽查和外业核查，最终判定为新增建设用地违法占用耕地的图斑，将纳入年度问责比例计算。

经判定为新增建设用地违法占用耕地的补充图斑，也将追加纳入问责比例计算。

2.深化成果应用。土地卫片执法成果将为“自然资源离任审计”“土地管理水平综合评估”“自然资源节约集约示范县（市）创建”“全域土地综合整治试点实施”“粮食安全党政同责”等多项考核评估工作提供相关监测指标和数据成果，进一步提高卫片执法工作效用。

（八）奖优罚劣，严肃移交问责。

1.奖惩管理。经部审核，日常差错率超限的，部将认定为省级审核把关不严。对年度差错率超限的省份，或持续三年下发的矿产卫片执法图斑仍存在违法行为的地区，部将予以通报；对年度差错率较低的省份，部将予以表扬。

2.移交问责。经年度评估后，对达到《违反土地管理规定行为处分办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定情形的，省级自然资源主管部门要按照有关规定向纪检监察机关移交问题线索。对发现应移交而未移交、应问责而未问责的地区，部将直接移交有关纪检监察机关处理。省级自然资源主管部门要将省级移交情况及纪检监察机关处理结果及时报部。

（九）强化持续监管，形成闭环管理。

地方各级自然资源主管部门要进一步完善卫片执法工作机制，强化对跨年度违法问题整改落实等情况的持续监管。要建立健全持续监管发现问题、整改落实情况与相关考核评价、评估问责等工作的衔接机制，形成闭环管理，防止出现只管新增、不理旧账的局面，持续压实地方党委政府耕地保护责任。

四、工作要求

（一）加强组织领导，强化责任落实。地方各级自然资源主管部门要深刻领会、准确把握耕地保护和粮食安全的极端重要性；要高度重视，精心组织、集中力量，认真研究部署本辖区卫片执法工作，加强与乡村振兴战略等政策的衔接，认真履职尽责，严守耕地保护红线，筑牢粮食安全根基；要主动向同级党委政府汇报，积极争取工作支持，加强卫片执法工作组织领导、人员和所需必要经费等保障。省级自然资源主管部门要抓好各项工作落实，压实各方责任，确保卫片执法工作顺利完成。

（二）建立健全卫片执法工作协调机制。各级自然资源主管部门要加大卫片执法各个环节统筹协调力度，完善卫片执法工作协调推进机制，形成监管合力。要加强自然资源业务协同配合和信息共享，推动卫片执法与遏制新增乱占耕地建房等工作的有效衔接，以“零容忍”的要求严格遏制新增乱占耕地建房行为。

（三）确保成果真实准确。部有关单位、各级自然资源主管部门要加强卫片执法业务培训，适时采取线上、线下等方式组织开展政策解读和系统填报培训，强化业务人员工作水平，提升工作质量。省级自然资源主管部门要充分发挥组织协调作用，指导监督市县准确判定图斑合法性、真实填报相关数据，及时完善用地审批等信息备案工作；对下级上报的卫片执法成果要严格审核把关，并按时限报部。

部继续组织开展第三方监督工作，对卫片执法各环节、全流程实行动态监督，及时发现并研究解决卫片执法工作中的问题，不断完善卫片执法工作机制，推进卫片执法工作规范化、标准化、科学化。

自然资源部办公厅

2023年2月20日

附件1

遥感影像采集规则

日常监测使用优于2米级的公益卫星遥感影像，其中：

一、北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区等10个省（区、市）以实现月度覆盖为目标；

二、上海市、江苏省、山东省、河南省、陕西省、甘肃省和青海省等7个省（市）以实现双月覆盖为目标；

三、浙江省、安徽省、福建省、江西省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省和西藏自治区等14个省（区、市）以实现季度覆盖为目标。

四、针对13个粮食主产区省份（包括河北省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、安徽省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、四川省）以及其他5个耕地保有量较大的省份（包括山西省、贵州省、云南省、甘肃省、新疆维吾尔自治区），每年度上、下半年各一次耕地范围内全覆盖亚米级遥感影像监测。

五、按月度、双月、季度覆盖设计的，一个覆盖周期内下发的影像，覆盖率均不超过200%。

附件2

差错率计算规则

部组织有关单位对省级自然资源主管部门上报的卫片执法图斑相关信息进行内业抽查，根据最终的认定结果，分别计算日常差错率和年度差错率。部外业核查发现地方合法性判定错误或虚假整改的地块，直接纳入年度差错率计算。

一、日常差错率

日常差错率按季度分县区计算。

计算方法：最终认定为明显填报不合理的地块涉及耕地面积，占该县区所有应填报地块涉及耕地面积的比例，比例超过10%的，认为该县区差错率超限。

二、年度差错率

年度差错率按年度分省份计算，下面两项中满足任意一项的，认为年度差错率超限。

计算方法：

1.全省（区、市）差错率超限的县区个数，占该省（区、市）县级行政区划（以民政部公布的最新县级行政区划为准）总个数的比例超过10%的。

2.全省（区、市）最终认定为明显填报不合理的地块涉及耕地面积，占全省（区、市）所有应填报地块涉及耕地面积的比例超过10%的。

附件3

调整后的问责标准计算方法

一、问责评估时考虑因素的计算方法

在评估一个地区土地管理秩序、核实问责条件时，根据“鼓励整改、区分责任、精准问责”的原则，计算方法如下。

1.对于“已补办完善用地手续”（包括通过城乡建设用地增减挂钩等方式补办手续，并在系统中勾选“其他建设用地审批手续”）的，在问责评估时，只扣分子不扣分母。

2.对于“已拆除复耕到位”的，在问责评估时，分子分母同时扣除。

3.对于已履行监管和服务职责的交通、能源、水利等重大基础设施项目（以国家部委或省级发展改革部门的立项文件、重大基础设施项目清单为准）违法用地，在问责评估时，分子分母同时扣除。

4.在评估省级地区土地管理秩序、核实问责条件时，省级重大基础设施项目违法用地不予扣减；已经国务院委托行使用地审批权的试点省份，国家级重大基础设施项目违法用地不予扣减。

5.以往符合“一户一宅”条件的农村宅基地违法用地、保障性安居工程违法用地等可予以扣减的政策，不再执行。

6.对于“存量建设用地违法”“农业项目破坏耕地（基本农田）”，在问责评估时，分子分母均不计入。

二、扣除后违法占用耕地面积绝对值

在考虑前述问责评估时的有关因素后，参考全国平均值，一个年度内，省级违法占用耕地面积5000亩以上，设区市违法占用耕地面积之和500亩以上，县级违法占用耕地面积之和100亩以上的，且违法占用耕地面积比例达到15%以上的地区，应当纳入问责范围。