太阳能光伏电站的开发建设流程以及土地法律问题分析

由于环境问题日益突显，化石能源存量有限，全球最终必将转向可再生能源的开发与利用。太阳能的开发与利用是可再生能源开发与利用极为重要的方面。各个国家都不同程度地对利用太阳能资源出台了相应的鼓励政策，以促进太阳能资源的充分利用。 　　近年来，我国各级政府不断推出利用太阳能的政策，鼓励民营资本参与太阳能的利用和开发之中，尤其在太阳能光伏电站的开发与建设领域，掀起了一股热潮。可以说，投资太阳能光伏电站，是一个既有稳定投资回报，又是一项有利环境改善，造福子孙后代的事业。 　　在中国现有法律法规及政策框架下，太阳能光伏电站的开发、建设需要经过哪些流程，以及土地法律问题有哪一些，本文拟作一个初步介绍。下期我们将就光伏电站开发建设中的有关投融资法律问题作分析和介绍。 　　第一、太阳能光伏电站的开发建设的主要工作及流程 　　一、首先要做好土地的尽调工作 　　土地尽调工作的主要内容 　　投资者在光伏电站项目前期，需要对项目所利用土地的地形以及朝向和日照情况、周边环境和电网结构、送出线路的条件、和当地电网公司的政策等条件进行考察和尽调。考察和尽调的内容还应当包括是否有铁路、高速公路等跨越光伏电站所利用土地，光伏电站所利用土地是否为泄洪区，线路走廊有无油库、气源、地下管网、水源等。 　　二、备案申请的主要工作内容 　　项目用地尽调完成后，确定没有问题，可与当地政府签订开发协议书（投资框架协议），进入项目的备案申请阶段。 　　（1）准备 　　在项目备案申请时，需要委托有资质的单位协助，由其编制大型光伏并网电站项目备案申请报告、可行性研究报告。 　　（2）项目备案阶段所需要的工作及需要的行政部门书面意见（部分书面意见可能因不同省份存在差异） 　　主要包括以下： 　　1)安监局对安全评估报告的意见； 　　2)水利部门对水土保持方案的意见;； 　　3)国土部门就项目压覆重要矿产资源有关问题的意见； 　　4)国土部门就项目地质灾害评估的意见； 　　5)环保部门就项目环境影响报告的意见； 　　6)住建部门就项目用地选址意见； 　　7)国土部门就项目建设用地土地预审意见； 　　8)文物部门就项目选址用地选址意见； 　　9)农业部门的意见； 　　10) 畜牧部门的意见； 　　11)武装部门的意见； 　　12) 办理建设项目银行资金证明（不少于项目总投资的20%）以及办理建设项目与银行的贷款意向（不高于项目总投资的80%）； 　　13)项目可行性研究报告、项目接入系统设计方案的评审意见； 　　14)电力公司接入电网的意见。 　　（3）最终取得发改委备案 　　最终取得省一级发改委的备案（部分省份一定权限已经下放）。 　　三、项目建设阶段的主要工作内容及流程 　　（1）合格EPC承包商的选定、组件和其他材料及设备供应商的选定 　　太阳能光伏电站的建设，通常选用EPC模式进行建设。所以，选择一家有经验且信誉卓越的EPC承包商，对于多快好省地建设太阳能光伏电站，至关重要。同时，还应当选定合格的组件和其他材料及设备供应商。 　　（2）监理方的选定 　　选择一个好的监理方，对于太阳能光伏电站建设过程中质量的把控非常重要。监理方应当具有太阳能电站建设监理的相关经验，所指派人员应当熟悉EPC所使用组件等设备和材料。 　　（3）会同各方预验收和进行试验以及并网、电价批复和最终验收 　　在最终竣工验收前，投资方应当会同各方对太阳能光伏电站进行预验收，并对光伏电站进行各项指标的试验；积极开展有关并网工作和电价批复工作；条件达到的，组织最终验收。 　　第二、太阳能光伏电站开发、建设中的土地法律问题 　　我国土地法律制度中，只有集体所有的土地以及国有土地两种所有权的土地。而光伏电站建设大多位于农村荒山，所以必然涉及如何处理集体所有权土地的问题。令人遗憾的是，由于各种历史原因，我国的集体土地，无论从权属的确认，以及流转，都存在着比较多的问题，包括但不限于以下： 　　（1）集体土地大多没有证照 　　虽然国家已经开始注意到不动产登记，并着手处理，但目前来看，很多集体土地并未能办理相关的登记。这就给如何确认光伏电站所利用土地的权属带来很大的困扰。换句话说，投资人在建设光伏电站时，应当找哪一个主体来签订有关土地的合同，是首先需要解决的问题。 　　（2）是签订租赁合同还是承包合同、转包合同、承包经营权转让合同或者流转合同 　　目前，大部分太阳能光伏电站项目的期限大概在26年左右，所以，对于土地使用的期限也应当与之相匹配。但是，租赁合同受法律保护的期限只限于20年，超过的期限不受法律保护。所以，如果签订土地有关的合同，不建议签订租赁合同。 　　根据我国法律规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。所以，如果农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式签署承包合同。 　　根据我国法律法规规定，承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。但受让方应当具有农业经营能力。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。所以，太阳能光伏电站项目公司可以签订承包经营权流转合同，以获得太阳能光伏电站项目所利用土地的使用权。但，承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。 　　承包经营权转让也属于流转的一种形式。 　　需要注意的是，我国法律规定耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年。但，并未对荒地承包期限作出规定。对于以其他方式承包荒地的，可以就承包期限，由双方协商确定。   （3）土地用途的限制 　　根据我国法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 　　所以，对于建设太阳能光伏电站项目，大多比较保守的做法是，将光伏电站项目与一个农业项目相结合开展，以符合我国法律关于农村土地用途的限制。 　　（4）程序问题 　　根据我国法律规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。所以，在利用农村土地建设光伏电站项目时，务必注意经过此程序。（作者：金诚同达律师事务所 高级合伙人 储小青律师）