《黄河保护法》背后的大局

作者｜青山研究院  山东省生态环境规划研究院

前  言：

“江河战略”是当前国家推进生态文明建设和区域经济发展的重要思路，先是长江，后是黄河。

进入十四五以来，有关黄河大保护的行动正迅速展开。10月30日，又一重要举措落地，《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）颁布，这为推动黄河流域生态保护和高质量发展构建了法理上的强力依据，是继《长江保护法》之后制定的又一部流域专门法律。

我们之前在深度解读《黄河发展纲要》的文章中讲到，「黄河流域生态保护和高质量发展」是一局盘活大半个北方的棋，而《黄河保护法》是这盘棋上的关键一步，这意味着黄河大保护进入了更下沉的落地阶段。

近两年来，黄河大保护一直是环保行业重点关注的政策方向，《黄河保护法》颁布后有不少朋友向青山研究院了解有关情况，本文为大家做一次系统梳理。

同时非常有幸本文能够联合山东省生态环境规划研究院共同撰写，山东省是黄河流域的经济大省，也是开展黄河大保护的重要地区，在国家部署中山东省在黄河大保护中发挥带动和示范作用，对此文章将加以解读，以帮助行业朋友加深了解黄河大保护。

01三大重磅文件 ＋ 一部法律拉开「黄河大保护」序幕

进入十四五以来，黄河大保护的节奏明显加快，其中最关键的举措是三份重磅文件加一部法律。三份重磅文件分别是：

第一份：2021年10月8日，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（下文简称“纲要”），对黄河流域生态保护和高质量发展作出全面系统部署。

第二份：2022年6月，生态环境部等四部门联合印发的《黄河流域生态环境保护规划》（以下简称“规划”），“规划”是落实“纲要”有关环保要求、指导今后一段时期黄河流域生态环境保护工作的重要依据和行动指南。

第三份：2022年8月，生态环境部等12部门联合印发的《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》（以下简称“方案”），“方案”是当下实施具体措施的蓝本。

一部法律，即本次第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上通过的《黄河保护法》。

从“纲要”到“规划”、到“方案”、再到《黄河保护法》，黄河大保护的顶层设计基本上到位，这场行动的序幕也就此拉开。

对于环保产业而言，黄河生态保护将是继长江大保护后的又一重大历史机遇。

02「黄河大保护」的战略意义盘活大半个北方经济的大计

与长江相比较，黄河在水资源和航运等核心指标上存在明显硬伤，因为黄河存在非常突出的地上悬河和凌汛等特点。如果说长江流域是一条“生态带＋经济带”，那么黄河流域只是一条生态带。

生态上的弱点严重限制了黄河流域乃至北方地区的经济发展。据统计，沿黄各省区人均GDP均低于全国平均水平，与全国领先区域差距明显。黄河流域生态环境的问题主要表现在三个方面：

一是生态脆弱，水污染严重。劣Ⅴ类比例为12．4％，比全国平均水平6．7％高出近一倍。此外，黄河三角洲土壤盐渍化和石油污染，灌区土壤重金属污染，尾矿土壤等问题突出；

二是水资源短缺，地下水超采严重。黄河流域人均水资源不足全国平均水平的1／4，水资源开发利用率超过80％，远超国际公认的40％生态警戒线，属于严重缺水地区。黄河流域发展规划中将生态优先放在了第一位，且明确提出“量水而行”，将水资源作为最大的刚性约束，这一条既见问题，也见方略；

三是黄河源区湿地萎缩未根本遏制，洪水泛滥。黄河流域上游沙化问题持续改善，但土地沙化规模依然较大；中游水土流失得到初步治理，但问题依然严峻；下游黄河三角洲湿地保护力度需要加强。

黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大、水害严重的河流之一，历史上曾“三年两决口、百年一改道”，洪涝灾害波及范围北达天津、南抵江淮。

在生态文明的大背景下，对于沿黄各省市而言，黄河流域的生态环境保护是一个巨大的包袱。一定程度上，黄河流域生态环境问题的不断恶化，使得我国的东西差距在转变为南北差距。

所以，对于黄河流域这盘棋，扭转乾坤的关键一步就是生态环境的改善。而黄河大保护，称其为“千年大计”一点都不虚。

从历史上黄河流域的演变、以及今日振兴黄河流域的规划中可以看得出来，生态优则经济兴、生态劣则经济衰。黄河大保护从生态保护切入可谓是把住了黄河流域问题的病根，于国于民、于今于后都是千秋大业

03山东省发挥龙头作用「黄河大保护」利好沿黄各地区

长江大保护有三峡集团领衔，黄河大保护情况不同，领衔的是山东省。

「黄河流域生态保护和高质量发展」覆盖青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区，区域协同发展的意图明显。

但是，长期以来沿黄城市群就好比黄河里的沙子，没有粘合凝聚起来，区域协同效应一直没有发挥出来。原因是黄河流域生态环境相对脆弱且不稳定，黄河也不能帮助各城市增加联动。各个区域之间的发展相对不充分，不同省市区之间的分工协作也不紧密。

基于这种情况，黄河大保护需要有一个领衔者带动区域发展，而山东省被视为黄河流域的龙头省份，领衔者的角色自然是当仁不让。

事实上，在国家的规划中也正有此意，今年8月，国务院向各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构发了《关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（下简称《意见》）一文，其中开篇即讲到，“山东是我国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点。为支持山东在深化新旧动能转换基础上，着力探索转型发展之路，进一步增强区域发展活力动力，加快推动绿色低碳高质量发展，现提出如下意见”。

《意见》第一章第（二）节表明，“深入实施黄河流域生态保护和高质量发展战略。发挥山东半岛城市群龙头作用，全方位、多层次深化黄河流域大保护、大治理，在生态环境高水平保护、水资源深度节约集约利用和协同推进经济高质量发展方面加强探索创新”。

《意见》主要在“改造提升传统产业”、“优化能源和交通结构”、“培育发展新兴产业”、“加快塑造发展新优势”、“持续改善生态环境质量”等几个方面做出了全面的指导，并指出“到2027年，山东深化新旧动能转换建设绿色低碳高质量发展先行区实现重大突破，形成一批可复制可推广的成功经验”。

这份文件的特殊之处在于由国务院发文给各省市各部委来支持一省之发展。从整个文件的内容看，既有优先推动山东省实现新旧动能转换和高质量发展的意思，也有给文件涉及到的各省市做示范的意思。总体上能够看得出来，山东省要在黄河大保护上发挥带头大哥的作用。

而山东省几乎在同一时间印发了《关于印发支持黄河流域生态保护和高质量发展若干财政政策的通知》（下简称《通知》），《通知》主要就十四五期间山东省支持黄河流域生态保护和高质量发展的若干财政政策做了说明，在“建立健全生态保护和补偿机制”、“建立健全污染防治投入机制”、“建立健全集约节约用水和重点水利工程投入机制”、“建立健全高质量发展支持机制”等方面做了全面部署。

此外，在《山东省 “十四五”生态环境保护规划》中对黄河大保护也做了相关布局，其中第六章第四节“推动黄河流域生态保护与环境治理”讲到，“认真落实 《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，坚持生态优先、绿色发展，加快推进黄河流域生态保护修复，建设高质量黄河生态廊道，促进黄河流域高质量发展”。

而在山东省委、省政府印发的《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》中，则对黄河大保护的具体实施方案做了详细布局，这份规划指出，“到2030年，黄河流域生态保护和高质量发展取得重大进展，基本形成节约资源、保护环境的空间格局和高质量发展的产业体系、生产方式、生活方式，山东半岛城市群龙头作用明显增强、示范引领作用更加突出”。

国家布局黄河大保护，对沿黄各省市自治区而言是件好事，以山东省为例，将有利于其探索形成大河三角洲保护新模式，加快推进新旧动能转换，培育黄河流域高质量发展增长极，发挥山东半岛城市群龙头作用，开创区域协调发展新局面等。

04关于「黄河大保护」的财政支持中央财政支持建立六大机制

黄河大保护的趋势已经昭然若揭，除了前述三大重磅文件和一部法律，财政支持已经在路上。

去年3月，国家发改委就发布了“关于印发重大区域发展战略建设（黄河流域生态保护和高质量发展方向）中央预算内投资专项管理办法的通知”，对黄河流域生态保护和高质量发展方向相关中央预算内投资的管理作出规定。支持方向主要包括水资源节约集约利用、水源涵养能力提升、 水土保持、湿地保护和生态治理、环境污染系统治理、突出问题整治 和高质量发展等领域。

2022年6月30日，下达2022年第一批中央预算内投资30．6604亿元，专门用于支持黄河干支流沿线地区扎实推进生态环境突出问题整改，加强水环境综合治理，提高水资源节约集约利用水平，助力提升黄河流域生态系统质量和稳定性。

2022年9月2日，下达2022年第二批中央预算内投资约25亿元，积极支持沿黄河九省区扎实推进生态环境突出问题整改，加强重点区域生态治理修复，改善干支流水生态水环境，提高水资源节约循环利用水平，高质量推进符合条件的重大项目建设。

2022年9月6日，财政部印发《中央财政关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案》（下简称《方案》），《方案》提出中央财政支持建立资金多元化利用、灾害防治保障、水资源节约集约利用、生态保护补偿、国土空间保护利用和黄河文化投入等六大投入机制，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

该方案明确，“中央财政设立黄河流域生态保护和高质量发展奖补资金，用于支持沿黄河省区统筹做好加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化等工作，突出重点、讲求绩效、强化监督，支持地方共同抓好大保护、协同推进大治理”。

与此同时，支持沿黄河省区规范推广政府和社会资本合作（PPP），中国政企合作投资基金对符合条件的PPP项目给予支持。鼓励各类企业、社会组织参与支持黄河流域生态保护和高质量发展，拓宽资金投入渠道。

此外，通过中央财政统借统还外贷资金给予支持。积极利用世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行等国际金融组织和外国政府贷款，支持沿黄河省区开展生态环境保护与修复、绿色农田建设和农业高质量发展、沙化土地可持续治理等项目。

05结  语

黄河大保护的序幕已经拉开，进入十四五以来，有关行动在明显加速。这对于环保产业而言，黄河生态保护将是长江保护后的又一重大历史机遇。

环保是政策驱动型产业，研究并跟随环保政策是环保企业经营发展的重要环节。在当前的重要环保政策中，“江河战略”必居其一，环企当加以关注。

关于黄河大保护的有关政策以及其他重大环保政策，青山研究院将长期保持深度跟踪研究，为行业朋友提供有益的参考。

备注：数据支持｜青山研究院

       原文标题 : 《黄河保护法》背后的大局｜青山